對(duì)水利行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的辨析與思考

Analysis and reflection on natural monopoly and competitiveness of the water conservancy industry

吳濃娣，劉定湘，陳世博

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

摘要：黨的二十屆三中全會(huì)明確提出推進(jìn)水利等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革。推進(jìn)水利行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革，是提升行業(yè)資源配置效率和促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、激發(fā)市場(chǎng)活力的關(guān)鍵舉措。從水利行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈視角，研究明確了自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的判定基準(zhǔn)，根據(jù)各自特點(diǎn)，從上游、中游、下游三個(gè)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)明晰了自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的范圍，指出：上游產(chǎn)業(yè)鏈總體上呈現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性屬性，中游總體上傾向于自然壟斷，下游總體上為自然壟斷和競(jìng)爭(zhēng)性并存。針對(duì)性提出遵循“放開(kāi)兩端、管住中間，庫(kù)網(wǎng)分開(kāi)、網(wǎng)輸統(tǒng)一”的總體思路推進(jìn)自然壟斷和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)改革，并對(duì)上游、中游、下游產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了對(duì)策展望，以期推進(jìn)水利行業(yè)進(jìn)一步全面深化改革、更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。

關(guān)鍵詞：自然壟斷環(huán)節(jié)；競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)；判定基準(zhǔn)；高質(zhì)量發(fā)展；改革

作者簡(jiǎn)介：吳濃娣，副主任，譯審，主要從事水利政策研究工作。

DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.10.002

黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視壟斷行業(yè)改革和健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管工作，并取得重要進(jìn)展。黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出，要推進(jìn)能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革，健全監(jiān)管體制機(jī)制。為推動(dòng)水利行業(yè)更好地貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神，本文從水利行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈視角（即上、中、下游產(chǎn)業(yè)三個(gè)維度），明晰水利行業(yè)的自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，以期更加精準(zhǔn)、更加高效地加強(qiáng)水利行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，加快競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化進(jìn)程，促進(jìn)社會(huì)資本參與水利建設(shè)，助推水利高質(zhì)量發(fā)展。

明確水利行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)的判定基準(zhǔn)

壟斷通常指在市場(chǎng)中某種產(chǎn)品或服務(wù)僅由一家或少數(shù)幾家市場(chǎng)主體供給的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。壟斷產(chǎn)生的主要原因是市場(chǎng)存在“進(jìn)入壁壘”，根據(jù)壁壘形成原因的不同，分為自然壟斷、行政壟斷、技術(shù)壟斷和資源壟斷。自然壟斷通常指產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本隨著生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大而迅速下降，在該市場(chǎng)中一個(gè)生產(chǎn)者比多個(gè)生產(chǎn)者更具效率；行政壟斷是指政府通過(guò)授予某個(gè)主體在特定市場(chǎng)中開(kāi)展排他性生產(chǎn)或提供某種產(chǎn)品和服務(wù)權(quán)利的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，比如授予企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；技術(shù)壟斷指企業(yè)通過(guò)掌握獨(dú)特的技術(shù)優(yōu)勢(shì)壟斷產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和銷(xiāo)售；資源壟斷指企業(yè)通過(guò)控制某種重要生產(chǎn)資源實(shí)現(xiàn)壟斷。自然壟斷通常發(fā)生在水利、電力、電信、能源、公用事業(yè)等行業(yè)，具有以下特性。

1.經(jīng)濟(jì)特性

（1）規(guī)模經(jīng)濟(jì)

規(guī)模經(jīng)濟(jì)是指隨著生產(chǎn)規(guī)模的增加，單位產(chǎn)品的生產(chǎn)成本持續(xù)下降。在自然壟斷的情況下，單一主體能夠通過(guò)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模來(lái)分?jǐn)偣潭ǔ杀?、降低平均成本，從而具備比多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體更低的成本優(yōu)勢(shì)。比如，大部分城市的公共供水業(yè)務(wù)都由一家自來(lái)水公司單獨(dú)負(fù)責(zé)，因?yàn)楣补┧芫W(wǎng)的建設(shè)成本非常高，如果由多家供水公司重復(fù)建設(shè)供水管網(wǎng)，單位供水成本將會(huì)升高且造成資源浪費(fèi)。

（2）范圍經(jīng)濟(jì)

范圍經(jīng)濟(jì)是指通過(guò)聯(lián)合生產(chǎn)不同類(lèi)型的產(chǎn)品，市場(chǎng)主體能夠在成本上獲得優(yōu)勢(shì)，并在多個(gè)產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)中實(shí)現(xiàn)成本節(jié)約。在水利行業(yè)中，一些水利基礎(chǔ)設(shè)施同時(shí)具備防洪、供水、灌溉等功能，由單一主體進(jìn)行統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)管理，比多個(gè)主體分別運(yùn)營(yíng)管理成本更低、效率更高，這樣的綜合性水利工程可視為具有自然壟斷特性。

2.成本沉淀性

（1）沉沒(méi)成本

水利項(xiàng)目通常具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，且資產(chǎn)具有很強(qiáng)的專(zhuān)用性。比如水電站、大型水閘等設(shè)施一旦建成后很難轉(zhuǎn)作其他用途，如果建設(shè)主體退出該領(lǐng)域，這些資產(chǎn)將無(wú)法收回或者只能收回很少的價(jià)值，沉沒(méi)成本很高，這使得“新主體”進(jìn)入該領(lǐng)域面臨巨大的成本障礙，從而鞏固了“現(xiàn)有主體”在該環(huán)節(jié)的壟斷地位。

（2）運(yùn)維成本的穩(wěn)定性

水利設(shè)施建成投運(yùn)后的運(yùn)行維護(hù)成本相對(duì)穩(wěn)定，不會(huì)因?yàn)楫a(chǎn)量的小幅變化而產(chǎn)生大幅波動(dòng)。隨著使用年限的增加，這些設(shè)施可能還需要不斷投入資金進(jìn)行設(shè)備更新、維修養(yǎng)護(hù)等，需要相關(guān)運(yùn)營(yíng)主體具有持續(xù)的資金實(shí)力和穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)能力，進(jìn)一步強(qiáng)化了自然壟斷的特性。

3.網(wǎng)絡(luò)特性

（1）網(wǎng)絡(luò)依賴(lài)性

水利系統(tǒng)的輸水、配水系統(tǒng)構(gòu)成了龐大的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，如大型引調(diào)水工程、城市供水管網(wǎng)、大型灌區(qū)的灌溉網(wǎng)絡(luò)等。這些輸配水網(wǎng)絡(luò)具有很強(qiáng)的專(zhuān)用性和不可復(fù)制性，其他企業(yè)或者單位很難再重復(fù)建設(shè)一套與之競(jìng)爭(zhēng)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這為形成自然壟斷奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

（2）互聯(lián)互通性

從運(yùn)行角度看，水網(wǎng)的各個(gè)結(jié)點(diǎn)和輸水線路需要相互連接、協(xié)同運(yùn)行，才能實(shí)現(xiàn)水資源的合理調(diào)配和高效利用。比如：南水北調(diào)工程干線的統(tǒng)一調(diào)度、協(xié)調(diào)運(yùn)行，有利于發(fā)揮國(guó)家水網(wǎng)主骨架的整體效能；省市縣級(jí)水網(wǎng)的統(tǒng)一調(diào)度、協(xié)調(diào)運(yùn)行，有利于發(fā)揮區(qū)域水網(wǎng)的綜合效益。這種互聯(lián)互通的技術(shù)要求決定了國(guó)家水網(wǎng)在運(yùn)營(yíng)和管理上必然具有自然壟斷的特性。

4.公益性和外

（1）公益性

水利具有典型的公益性和準(zhǔn)公益性特性。比如保障居民生活用水、農(nóng)業(yè)灌溉用水、生態(tài)環(huán)境用水等，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生和社會(huì)穩(wěn)定。為了確保這些公益性或者準(zhǔn)公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，通常需要由特定的主體進(jìn)行壟斷運(yùn)營(yíng)管理，以保證水資源的公平分配和合理利用。

（2）外部性

水利項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)往往會(huì)產(chǎn)生廣泛的外部效益或者外部成本，比如，防洪工程可以減少洪水對(duì)周邊地區(qū)造成的災(zāi)害損失，生態(tài)補(bǔ)水工程可以改善河流生態(tài)環(huán)境等。這些外部性難以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制完全內(nèi)部化，需要政府對(duì)相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)管，這在一定程度上也形成了自然壟斷。

明確水利行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的判定基準(zhǔn)

水利行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域，多個(gè)市場(chǎng)主體基于各自的技術(shù)、資金、服務(wù)等優(yōu)勢(shì)，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)獲取資源，推動(dòng)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)水利高質(zhì)量發(fā)展。

1.市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的可行性

（1）潛在市場(chǎng)主體多元性

通常是指在某一水利業(yè)務(wù)領(lǐng)域，有眾多市場(chǎng)主體有能力、有意愿參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。比如在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)施工環(huán)節(jié)，有大量具備不同資質(zhì)的建筑施工企業(yè)，其在技術(shù)、資金、人力等方面具備承接水利施工項(xiàng)目的條件，形成潛在的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

（2）進(jìn)入和退出門(mén)檻較低

通常指新的市場(chǎng)主體能夠相對(duì)容易進(jìn)入該業(yè)務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；同時(shí)當(dāng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善或受其他因素影響時(shí)也能夠較順利地退出市場(chǎng)，不會(huì)面臨過(guò)高的沉沒(méi)成本或受到過(guò)多的限制。比如在水利設(shè)備維修保養(yǎng)市場(chǎng)，企業(yè)購(gòu)置設(shè)備設(shè)施成本不高，新市場(chǎng)主體可以根據(jù)市場(chǎng)機(jī)會(huì)隨時(shí)進(jìn)入，若經(jīng)營(yíng)不佳也可隨時(shí)退出該市場(chǎng)。

2.產(chǎn)品或服務(wù)的可替代性

（1）產(chǎn)品或服務(wù)多樣化

水利行業(yè)中某些環(huán)節(jié)提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有多樣化特點(diǎn)，能滿(mǎn)足不同客戶(hù)需求，且這些產(chǎn)品或服務(wù)可以相互替代。比如在節(jié)水領(lǐng)域，既有滴灌、噴灌等不同類(lèi)型的灌溉設(shè)備和服務(wù)，又有雨水收集利用、污水處理回用等不同的水資源利用方式，它們?cè)谝欢ǔ潭壬隙寄軐?shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)灌溉或工業(yè)用水等節(jié)水目標(biāo)，存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

（2）產(chǎn)品或服務(wù)可互換性

不同市場(chǎng)提供的同類(lèi)水利產(chǎn)品或服務(wù)在功能、質(zhì)量、價(jià)格等方面具有可比性，需求方可以根據(jù)自身需求和偏好，在不同供給方之間自由選擇。比如，在水利管材供應(yīng)市場(chǎng)，不同廠家生產(chǎn)的PVC管、PE管等，在規(guī)格、性能上基本相似，客戶(hù)可以根據(jù)價(jià)格、品牌、售后服務(wù)等因素，在多個(gè)供應(yīng)商之間進(jìn)行選擇。

3.價(jià)格的市場(chǎng)調(diào)節(jié)性

（1）價(jià)格形成機(jī)制市場(chǎng)化

在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)中，相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格主要由市場(chǎng)供求關(guān)系決定，而不是由政府或單一企業(yè)完全控制。當(dāng)產(chǎn)品或服務(wù)市場(chǎng)供大于求時(shí)，價(jià)格下降；供小于求時(shí)，價(jià)格上升。比如在水利工程建設(shè)的原材料供應(yīng)市場(chǎng)，水泥、鋼材等物資的價(jià)格隨著市場(chǎng)供需變化而波動(dòng)，企業(yè)可根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)調(diào)整發(fā)展策略。

（2）定價(jià)權(quán)相對(duì)自由

在市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)下，企業(yè)或市場(chǎng)主體在定價(jià)過(guò)程中具備一定自主權(quán)，能夠根據(jù)供需關(guān)系、成本結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)等因素靈活調(diào)整產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格，但需受行業(yè)監(jiān)管規(guī)則、反壟斷政策或公共利益約束，既避免價(jià)格壟斷或不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，又通過(guò)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)資源優(yōu)化配置，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力與市場(chǎng)秩序穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)平衡。對(duì)于水利工程供水價(jià)格，當(dāng)前迫切需要按照國(guó)家政策要求積極推進(jìn)市場(chǎng)化改革，但也要兼顧國(guó)家利益、社會(huì)公共利益以及用水戶(hù)的經(jīng)濟(jì)和心理承受能力。

明晰水利行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)范圍

立足水利行業(yè)自身實(shí)際，根據(jù)自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)特點(diǎn)，總體上以庫(kù)、網(wǎng)作為水利行業(yè)上、中、下游產(chǎn)業(yè)的劃分結(jié)點(diǎn)，按上游、中游、下游三個(gè)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)明晰水利行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)范圍。

1.上游產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)

水利行業(yè)上游產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)钦麄€(gè)行業(yè)的基礎(chǔ)支撐，主要包含以下幾個(gè)環(huán)節(jié)，總體上呈現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性屬性。

（1）科研與規(guī)劃設(shè)計(jì)

此環(huán)節(jié)匯聚了眾多專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)院所和科研機(jī)構(gòu)，憑借自身的專(zhuān)業(yè)技術(shù)為水利工程項(xiàng)目開(kāi)展前期調(diào)研、可行性研究、方案設(shè)計(jì)等工作。比如，在南水北調(diào)工程規(guī)劃階段，相關(guān)單位通過(guò)大量實(shí)地調(diào)研、數(shù)據(jù)模擬分析，確定了科學(xué)合理的調(diào)水路線和工程規(guī)模。該環(huán)節(jié)屬于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，眾多主體在市場(chǎng)中憑借自身優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目，不存在自然壟斷現(xiàn)象。

（2）設(shè)備及材料供應(yīng)

這是水利工程建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，市場(chǎng)上有大量市場(chǎng)主體生產(chǎn)輸水管道、水處理設(shè)備、檢測(cè)儀器、建筑材料等，彼此相互競(jìng)爭(zhēng)。比如：生產(chǎn)預(yù)應(yīng)力鋼筒混凝土管（PCCP）的市場(chǎng)主體，為供（輸）水工程提供管材；專(zhuān)業(yè)制造污水處理設(shè)備的企業(yè)，可以提供先進(jìn)的污水處理工藝和設(shè)備。這些市場(chǎng)主體在產(chǎn)品質(zhì)量、價(jià)格、技術(shù)創(chuàng)新、售后服務(wù)等方面展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)行業(yè)不斷進(jìn)步，屬于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。

（3）水文監(jiān)測(cè)與數(shù)據(jù)服務(wù)

水文監(jiān)測(cè)是通過(guò)對(duì)降水、水位、流量、水質(zhì)等水文要素進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，收集大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為水利工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行管理提供依據(jù)，也用于水資源評(píng)價(jià)、防洪抗旱決策等。雖然部分國(guó)家級(jí)、省級(jí)的水文監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)由政府主導(dǎo)建設(shè)和維護(hù)，但在數(shù)據(jù)處理、分析以及衍生的數(shù)據(jù)服務(wù)方面，有眾多企業(yè)和機(jī)構(gòu)參與競(jìng)爭(zhēng)，利用不同的技術(shù)和方法提供差異化服務(wù)，整體傾向于競(jìng)爭(zhēng)性。

（4）水資源勘察與評(píng)估

專(zhuān)業(yè)勘察團(tuán)隊(duì)運(yùn)用地質(zhì)勘探、水文地質(zhì)調(diào)查等技術(shù)手段，確定水資源的儲(chǔ)存量、補(bǔ)給來(lái)源和可開(kāi)采量。評(píng)估機(jī)構(gòu)再根據(jù)勘察結(jié)果，對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)利用價(jià)值、環(huán)境影響等進(jìn)行綜合評(píng)估，為水利項(xiàng)目立項(xiàng)和水資源合理配置提供科學(xué)依據(jù)。各勘察和評(píng)估單位憑借專(zhuān)業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)在市場(chǎng)中承接業(yè)務(wù)，屬于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。

（5）水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

在防洪、灌溉、供水、發(fā)電等水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)，存在大量具備不同資質(zhì)與規(guī)模的施工、監(jiān)理、咨詢(xún)企業(yè)，其在技術(shù)、資金、人力等方面有能力承接水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，進(jìn)入和退出門(mén)檻相對(duì)較低，新企業(yè)可憑自身?xiàng)l件進(jìn)入，經(jīng)營(yíng)不善時(shí)也能較順利退出。產(chǎn)品或服務(wù)具有可替代性，不同企業(yè)提供的服務(wù)在功能、質(zhì)量等方面具有一定差異性，業(yè)主可根據(jù)價(jià)格、工期、資質(zhì)等因素自由選擇相關(guān)主體，該環(huán)節(jié)也屬于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。

2.中游產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)

水利行業(yè)中游產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)沁B接上游基礎(chǔ)支撐與下游終端服務(wù)的關(guān)鍵紐帶，主要包括水利工程水源取水、輸配水和大型水利樞紐運(yùn)營(yíng)等，總體上傾向于自然壟斷。

（1）水源取水

水源的開(kāi)發(fā)利用需要建設(shè)取水工程和設(shè)施，前期投入規(guī)模大，沉沒(méi)成本高，對(duì)潛在進(jìn)入者形成了較高的壁壘。同時(shí)特定區(qū)域的水資源總量有限，對(duì)取水口布局和規(guī)模有嚴(yán)格限制，若多個(gè)主體無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)取水，會(huì)導(dǎo)致水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)。因此水利工程水源取水具有較強(qiáng)的自然壟斷屬性。考慮水源取水和輸配水的緊密聯(lián)系，如果二者由同一主體實(shí)施，容易形成“資源壟斷”，建議將庫(kù)、網(wǎng)分開(kāi)，由不同主體獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。

（2）輸配水

建設(shè)輸配水網(wǎng)絡(luò)不僅需要投入巨額資金，而且建成后由單一主體運(yùn)營(yíng)能有效避免重復(fù)建設(shè)，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效用。同時(shí)，隨著供水范圍擴(kuò)大和供水量增加，單位供水成本會(huì)不斷下降，由一家或少數(shù)幾家企業(yè)進(jìn)行集中建設(shè)和運(yùn)營(yíng)能夠更有效地利用資源，實(shí)現(xiàn)成本最小化。因此，輸配水具有典型的自然壟斷屬性，應(yīng)堅(jiān)持“網(wǎng)輸統(tǒng)一”，將水網(wǎng)運(yùn)營(yíng)所涉及的建設(shè)、維護(hù)、管理等各項(xiàng)工作與水資源的調(diào)配、輸送等統(tǒng)一交由一個(gè)主體實(shí)施，包括國(guó)家、區(qū)域水網(wǎng)的水資源輸送以及原水水庫(kù)向自來(lái)水水廠的水資源輸送等。

（3）大型水利樞紐運(yùn)營(yíng)

大型水利樞紐關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，呈現(xiàn)顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，屬于自然壟斷。比如，三峽等大型水利樞紐工程往往承擔(dān)防洪、供水、發(fā)電、灌溉等多種功能，各功能相互關(guān)聯(lián)、相互影響，需統(tǒng)一調(diào)度管理，若由多家市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)營(yíng)，易導(dǎo)致調(diào)度混亂，不僅難以實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化，更可能影響國(guó)家安全。隨著供水量、發(fā)電量等規(guī)模擴(kuò)大，單一水利樞紐運(yùn)營(yíng)主體的成本將持續(xù)降低。

3.下游產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)

水利行業(yè)下游產(chǎn)業(yè)鏈聚焦供水終端，涉及水務(wù)行業(yè)，包括終端供水、廢污水處理及再生水利用等，總體上為自然壟斷和競(jìng)爭(zhēng)性并存。

（1）終端供水

該環(huán)節(jié)直接面向各類(lèi)用水戶(hù)，在某一特定區(qū)域內(nèi)，通常只有一家供水企業(yè)負(fù)責(zé)整個(gè)區(qū)域的供水任務(wù)。比如，在大多數(shù)城市，居民和企業(yè)只能從當(dāng)?shù)氐淖詠?lái)水公司獲取日常用水，這是因?yàn)橹匦落佋O(shè)一套供水管道網(wǎng)絡(luò)成本極高，且難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。但是，這種自然壟斷使得供水企業(yè)在一定程度上擁有定價(jià)權(quán)，在服務(wù)質(zhì)量和效率方面缺乏足夠的競(jìng)爭(zhēng)壓力，需要強(qiáng)化監(jiān)管。

（2）廢污水處理

該環(huán)節(jié)主要是對(duì)污水或者廢水等進(jìn)行收集、處理，使其達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)或可回用標(biāo)準(zhǔn)。大型污水處理廠及污水收集主干管網(wǎng)具有自然壟斷特性，因?yàn)樾枰械奶幚碓O(shè)施和完善的收集系統(tǒng)，投資大、技術(shù)要求高；同時(shí)，統(tǒng)一規(guī)劃管理能更好地實(shí)現(xiàn)廢污水有效處理和資源再利用。但是，在廢污水處理技術(shù)服務(wù)、設(shè)備維護(hù)等方面，可通過(guò)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)提高效率，屬于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。

（3）再生水利用

再生水利用依賴(lài)較大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和統(tǒng)一調(diào)配運(yùn)營(yíng)，需要建立專(zhuān)門(mén)管網(wǎng)將再生水輸送到用戶(hù)端，與供水、廢污水處理系統(tǒng)緊密關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)與管理可優(yōu)化資源配置。因此再生水管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及輸送的自然壟斷屬性較為明顯，但是在再生水利用設(shè)備制造、技術(shù)研發(fā)及制水等方面可引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步，屬于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。

（4）用水權(quán)交易

從用水權(quán)獲取看，用水戶(hù)在初始水權(quán)分配后，若有額外用水需求，需在公開(kāi)市場(chǎng)與其他需求方競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)用水權(quán)，需求方會(huì)基于自身用水需求與成本考量，在價(jià)格、交易時(shí)機(jī)等方面展開(kāi)博弈；而在用水權(quán)流轉(zhuǎn)后的再交易環(huán)節(jié)，已獲得用水權(quán)的主體為追求用水權(quán)利用效益最大化，同樣會(huì)在市場(chǎng)上圍繞用水權(quán)交易價(jià)格、用水時(shí)段等進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，充分展現(xiàn)出其競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)屬性。

結(jié)論與展望

推進(jìn)水利行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革，是提升行業(yè)資源配置效率和促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、激發(fā)市場(chǎng)活力的關(guān)鍵舉措，原則上可遵循“放開(kāi)兩端、管住中間，庫(kù)網(wǎng)分開(kāi)、網(wǎng)輸統(tǒng)一”的總體思路，逐步推進(jìn)。所謂“放開(kāi)兩端”，即在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備及原材料供應(yīng)、技術(shù)及咨詢(xún)服務(wù)等競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，引入多元市場(chǎng)主體，打破行業(yè)壁壘，形成充分競(jìng)爭(zhēng)格局；“管住中間”則聚焦水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、供水輸配管網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)，強(qiáng)化政府監(jiān)管與宏觀調(diào)控，確保服務(wù)質(zhì)量穩(wěn)定、價(jià)格合理可控；“庫(kù)網(wǎng)分開(kāi)”強(qiáng)調(diào)將水利工程的蓄水功能與輸水網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分離，明確資產(chǎn)權(quán)屬與運(yùn)營(yíng)責(zé)任，提升資源使用效率；“網(wǎng)輸統(tǒng)一”要求對(duì)輸水網(wǎng)絡(luò)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)、統(tǒng)一管理，保障水資源調(diào)配的科學(xué)性與高效性。具體對(duì)上、中、下游產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)而言：

①在水利行業(yè)上游產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局已逐步形成。隨著競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革的持續(xù)推進(jìn)，亟須構(gòu)建完善的制度體系，將改革進(jìn)程納入法治化、規(guī)范化軌道。具體而言，需加快制定統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出規(guī)則，明確企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與業(yè)務(wù)范圍，避免無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)，建立健全招標(biāo)投標(biāo)管理制度，杜絕圍標(biāo)串標(biāo)、暗箱操作等違規(guī)行為，保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平公正。此外，還需進(jìn)一步完善技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)等配套制度，努力激發(fā)企業(yè)研發(fā)活力，提升行業(yè)整體技術(shù)水平，推動(dòng)上游產(chǎn)業(yè)在規(guī)范有序的市場(chǎng)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

②水利行業(yè)中游產(chǎn)業(yè)具有顯著的自然壟斷屬性，水網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的唯一性和不可替代性，使其成為行業(yè)運(yùn)行的關(guān)鍵樞紐。針對(duì)這一特性，必須進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管，建立多層次、立體化的監(jiān)管體系。一方面，通過(guò)成本監(jiān)審、價(jià)格管制等手段，在推進(jìn)水價(jià)市場(chǎng)化改革的同時(shí)，要嚴(yán)格控制中游企業(yè)的壟斷利潤(rùn)，防止其利用壟斷優(yōu)勢(shì)抬高服務(wù)價(jià)格，增加上下游企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本；另一方面，構(gòu)建壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)隔離機(jī)制，嚴(yán)禁中游企業(yè)憑借壟斷地位向上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)進(jìn)行不當(dāng)延伸，避免形成市場(chǎng)壟斷，確保各產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)公平競(jìng)爭(zhēng)。

③在水利行業(yè)下游產(chǎn)業(yè)中，終端供水、廢污水處理和再生水利用等部分環(huán)節(jié)因管網(wǎng)依賴(lài)性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，具備自然壟斷特性，應(yīng)推動(dòng)這些環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，建立獨(dú)立的成本核算與價(jià)格形成機(jī)制，加強(qiáng)政府對(duì)服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格水平的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，保障公眾基本用水需求與服務(wù)質(zhì)量。而在用水權(quán)交易、再生水制備等可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，則應(yīng)充分釋放市場(chǎng)活力，通過(guò)引入多元化市場(chǎng)主體，完善用水權(quán)交易規(guī)則與市場(chǎng)平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)再生水制備行業(yè)市場(chǎng)化定價(jià)和技術(shù)創(chuàng)新，借助市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制優(yōu)化資源配置，提高水資源利用效率，實(shí)現(xiàn)水利行業(yè)下游產(chǎn)業(yè)的協(xié)同高效發(fā)展。

Abstract: The Third Plenary Session of the 20th Central Committee of the Communist Party of China clearly proposed to promote market-oriented reform regarding independent operation of natural monopoly and competitiveness of the water conservancy and other industries, which shall be a key measure to improve efficiency of resource allocation, fair competition and stimulate market vitality. Focusing on industrial chain of the water conservancy, the criteria for assessing natural monopoly and competitiveness are examined. Based on their respective characteristics, the scope of natural monopoly and competitiveness are clarified from three industrial links of upstream, midstream, and downstream. The study indicates that generally speaking, the upstream industrial chain presents competitive attributes, while the midstream is featured as natural monopoly, and the downstream coexists with natural monopoly and competition. It is proposed to facilitate reform by “introducing competition to upstrem and downstream industries, stricting regulation of the middle, separating rservoir management from electric network, and integrating network and transmission”. Measures are raised in order to further deepen the reform of the water sector and better play the role of market mechanism.

Keywords: natural monopoly; competitiveness; assessment criteria; high-quality development; reform

本文引用格式：

吳濃娣，劉定湘，陳世博.對(duì)水利行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的辨析與思考[J].中國(guó)水利，2025（10）：8-12.

封面供圖水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)

責(zé)編董林玥

校對(duì)呂彩霞

審核王慧

監(jiān)制軒瑋

---

聲明：本文系轉(zhuǎn)載自互聯(lián)網(wǎng)，請(qǐng)讀者僅作參考，并自行核實(shí)相關(guān)內(nèi)容。若對(duì)該稿件內(nèi)容有任何疑問(wèn)或質(zhì)疑，請(qǐng)立即與鐵甲網(wǎng)聯(lián)系，本網(wǎng)將迅速給您回應(yīng)并做處理，再次感謝您的閱讀與關(guān)注。