從政策落地情況看，存量商品房和存量閑置土地收儲仍面臨諸多難點。 CFP/供圖

城市與區(qū)域治理研究院 蘇志勇/文

存量商品房和存量閑置土地收儲，是實現(xiàn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)的重要手段，也是房地產(chǎn)供給端政策執(zhí)行中最難啃的“硬骨頭”。

2024年5月17日，中央首次提出收購存量商品房用作保障房，酌情以回收、收購等方式妥善處置已出讓的閑置存量土地。自此，相關(guān)部委出臺一系列配套政策，各地圍繞存量收儲開展廣泛試點。盡管存量收儲工作面臨資金來源、定價機制、資源錯配、制度障礙等諸多難點和堵點，但一些地方通過不斷探索實踐，逐漸積累起一大批典型經(jīng)驗和成功案例，這些經(jīng)驗和案例將為存量商品房和存量閑置土地收儲工作全面展開提供有益的借鑒。

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存量商品房收儲

典型案例解析

本輪存量商品房收儲工作自2023年啟動。2023年1月，央行創(chuàng)設(shè)租賃住房貸款支持計劃，安排在重慶、天津、濟南、青島、鄭州、長春、成都、福州等8個城市開展試點，支持批量收購存量住房用于擴大租賃住房供給，額度為1000億元。2024年5月17日，央行設(shè)立3000億元保障性住房再貸款，用于收購企業(yè)已建成未售出的商品房。2024年10月12日，財政部明確提出，允許專項債券收購存量房，并完善相關(guān)稅收政策。

從政策落地情況看，存量商品房收儲工作面臨諸多難點。一是收儲資金來源受限，資金存在較大缺口；二是供需錯配，存量商品房庫存主要集中在三四線城市，而保障房需求則集中在一二線城市，且收儲細(xì)則要求與需求之間也存在一定程度的錯配；三是收儲價格難協(xié)調(diào)，收儲價格往往大幅低于同地段商品房價格，房企參與意愿不足；四是缺乏市場化運作和責(zé)任匹配機制，參與主體對項目的合規(guī)性和盈利性要求高，運營成本與收益不匹配。盡管收儲工作面臨重重阻礙，但是各地方政府在探索實踐中不斷尋求破解之道，越來越多的成功案例脫穎而出。

在破解資金難題方面，探索出了專項債、住房租賃貸款、公積金收益、住房租賃基金等多種融資模式。

例如，浙江省在收購存量商品房轉(zhuǎn)化為保障房過程中，積極探索并構(gòu)建了多元化、多層次的融資體系。通過專項債券、銀行貸款等多種渠道的組合，為存量商品房收儲提供可持續(xù)的資金保障。2025年浙江發(fā)行3只專項債，融資16.53億元，支持湖州、溫州、嘉興等地8個項目，重點用于收購符合條件的庫存商品房，并將其改造為保障性住房。此舉為全國提供了“通過專項債定向去庫存”的新思路。2025年5月，浙商銀行杭州分行向杭州安居集團發(fā)放3700萬元住房租賃團體購房貸款，用于收購萬科項目的75套存量商品房作為保障房。

長沙公積金中心利用住房公積金增值收益，以“購建結(jié)合、以購為主”的思路籌集公租房房源，針對長沙市城區(qū)范圍內(nèi)價格合理、區(qū)位較好、手續(xù)齊全、配套設(shè)施完善的存量商業(yè)公寓和普通住房，收購后改造為公租房使用。收購存量商品房用作保障房。收購長房東旭花園、長房云尚悅府等項目的1123套公寓，總預(yù)算約4.34億元。房源位于城市核心區(qū)域，單套面積32.5~56.87平方米，滿足“拎包入住”條件。

作為租賃住房貸款支持計劃的首批試點城市，重慶住房租賃需求較大。重慶嘉寓房屋租賃公司、重慶建渝住房租賃基金共同收購7個項目，共計4207套房源。這些房源集中分布在軌道交通站點和商業(yè)商務(wù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、校區(qū)、院（醫(yī)院）區(qū)等 “一點四區(qū)” 人口聚集區(qū)域，以70平方米以下小戶型為主。收購價格依據(jù)重慶給出的計算公式，即測算基礎(chǔ)價和市場價的加權(quán)平均值確定?？傤A(yù)算資金部分來自租賃住房貸款支持計劃，部分來自住房租賃基金自有資金等。收購后，對房源進行標(biāo)準(zhǔn)化裝修改造，提升居住品質(zhì)。

在破解供需錯配方面，一些城市通過變更土地性質(zhì)或項目用途等方式，盤活存量資產(chǎn)，拓寬房源用途，滿足市場需求。例如武漢第六醫(yī)院通過收購盤龍城天縱城企業(yè)中心一棟31層商辦物業(yè)，改建為三甲醫(yī)院，總投資10億元。該項目成功地將閑置商辦資源轉(zhuǎn)化為急需的公共醫(yī)療資源，不僅盤活了低效商辦資產(chǎn)，減輕了企業(yè)經(jīng)營壓力，而且填補了區(qū)域醫(yī)療資源缺口，實現(xiàn)了去庫存與補短板的聯(lián)動。

另一個案例同樣來自武漢。湖北大學(xué)陽邏校區(qū)年初獲批整體購置武漢城建·水岸項目中的5號樓、6號樓，共計352套存量商品房用作學(xué)生宿舍，總建筑面積3.7萬平方米。。該項目將新增住宿床位2800個，總投資1.98億元，資金來源為爭取中央預(yù)算內(nèi)投資及學(xué)校自籌。這一操作不僅緩解了高校宿舍供需矛盾，而且通過政府介入盤活了區(qū)域閑置商品房房源。

各地在存量商品房收儲方面的實踐表明，堅持市場化、法治化原則，以需求為導(dǎo)向，創(chuàng)新資金運用和收購模式，精準(zhǔn)規(guī)劃選址，并加強各部門協(xié)同，是成功推進這項工作的關(guān)鍵。這些經(jīng)驗為其他地區(qū)提供了有益的借鑒，未來有望在更多城市推廣和優(yōu)化，從而更好地實現(xiàn)“去庫存、補短板、促保障”的多重目標(biāo)。

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存量閑置土地收儲

典型經(jīng)驗

存量閑置土地收儲是房地產(chǎn)供給端政策的重要發(fā)力點，專項債則是存量閑置土地收儲的核心利器。據(jù)統(tǒng)計，截至2025年8月末，各地公示使用專項債收回收購的存量閑置土地數(shù)量已達4574宗，擬收儲用地面積超2.3億平方米，擬使用專項債收儲土地總金額超6100億元。

在專項債發(fā)行和使用方面，截至2025年9月23日，湖南省已成功發(fā)行用于收儲土地的專項債金額達94.2億元，涉及53個地塊、3347.76畝土地。截至2025年8月18日，廣東省已發(fā)行專項債377億元，居全國首位，主要用于收儲存量閑置土地。2025年福建省發(fā)行了149.64億元的土地儲備專項債券，用于回收閑置土地項目，推動土地資源的高效利用。

有了專項債的支持，各地在存量閑置土地收購和盤活方面也探索出了多種模式和有效路徑，包括整體收購與分割出讓模式、股權(quán)合作與作價入股模式，騰籠換鳥與零地招商模式、專項債收儲與統(tǒng)籌開發(fā)模式、跨權(quán)屬組合模式、司法拍賣與政府收儲模式、功能轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新利用模式等。

例如，湖北孝感市孝南區(qū)，由政府整體收購閑置地塊，根據(jù)招商需求重新規(guī)劃分割后定向出讓，盤活81.82畝閑置工業(yè)用地，吸引5億元固定資產(chǎn)投資，形成產(chǎn)業(yè)鏈；廣西梧州積極探索“回收-供應(yīng)”并行的方式處置閑置土地，針對萬達廣場兩宗地塊因后續(xù)建設(shè)資金不足所導(dǎo)致的動工難、轉(zhuǎn)讓難困境，梧州市采取整體收購與分割出讓模式，梧州市自然資源局掛賬收儲收回3號地塊剩余未開發(fā)土地，將土地出讓價款返還原土地使用權(quán)人，有效化解了地塊閑置風(fēng)險。

部分城市通過調(diào)整地塊規(guī)劃，使其更符合當(dāng)前市場需求，從而提升土地價值并吸引開發(fā)商參與。例如，深圳市寶安區(qū)新安街道A002-0108地塊原規(guī)劃為商業(yè)用地及二類居住用地，后調(diào)整為純住宅用地，容積率從5.7降至3.4，住宅占比提升至86.2%，最終以86.40億元成交，溢價率達34.81%。廣州市黃埔區(qū)和深井社區(qū)的地塊通過新增產(chǎn)業(yè)用地、完善區(qū)域配套、新增商住混合地塊等方式進行規(guī)劃調(diào)整，以適應(yīng)市場需求。

在破解定價機制方面，一些地方在土地收儲過程中注重科學(xué)定價和透明化流程，以確保公平公正。例如鄭州市，土地儲備中心委托經(jīng)備案的土地估價機構(gòu)對擬收回地塊進行市場價格評估，基礎(chǔ)價格相較企業(yè)土地成本就低確定。市、縣處置存量閑置土地協(xié)調(diào)推進機制，根據(jù)市場形勢、合同履約情況等集體決策確定基礎(chǔ)價格下調(diào)幅度。四川南充市順慶區(qū)，通過綜合考慮企業(yè)意愿、市場需求、地塊條件等因素，確定擬收回收購意向地塊和時序安排，分批納入土地儲備計劃。收儲價格由土地估價機構(gòu)評估后，經(jīng)協(xié)商一致并公示無異議后報政府批準(zhǔn)。

通過各地試點探索，逐步形成了閑置土地收儲的典型經(jīng)驗和啟示。一是規(guī)劃引領(lǐng)與精準(zhǔn)匹配是實現(xiàn)收儲的前提。成功的收儲與盤活案例都是建立在科學(xué)規(guī)劃和精準(zhǔn)匹配需求的基礎(chǔ)上。二是政策支持與機制創(chuàng)新是實現(xiàn)收儲的關(guān)鍵。自然資源部明確可運用地方政府專項債券資金收回存量閑置土地，為收儲工作提供了重要的資金保障 。各地探索出的多樣化處置方式為收儲提供了有效路徑。三是市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合是實現(xiàn)收儲的重要手段。不僅要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時也要發(fā)揮好政府的引導(dǎo)作用。例如湖北孝感孝南區(qū)“國有+集體”組合供應(yīng)、湖北鄂州臨空經(jīng)濟區(qū)“經(jīng)濟補償+異地安置+政策扶持”組合方案，以及政府搭建平臺促進兼并重組，都是政府積極引導(dǎo)的體現(xiàn)。四是利益平衡與權(quán)益保障是實現(xiàn)成功收儲的基礎(chǔ)。妥善處理原土地使用權(quán)人、政府、新投資方等多方利益至關(guān)重要。

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存量收儲還有很大

發(fā)力空間

目前，房地產(chǎn)市場實現(xiàn)止跌回穩(wěn)已經(jīng)到了沖刺階段，需求端政策空間基本放開，市場效果相對有限。在此背景下，供給端政策，特別是存量商品房和存量閑置土地收儲，成為實現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵。雖然一年多來各地在實踐中積累了一些經(jīng)驗，也推出了一些成功案例，但是仍有很多現(xiàn)實難題需要破解，政策上還有很大發(fā)力空間。

首先，需要建立差異化的收儲定價體系。構(gòu)建差異化收儲定價機制是化解存量商品房及閑置土地處置困局的核心突破口。其關(guān)鍵在于基于城市能級、區(qū)域特征及資產(chǎn)類別的供需結(jié)構(gòu)、區(qū)位優(yōu)勢與發(fā)展?jié)摿Φ染S度，建立分層次、差異化的價格評估標(biāo)準(zhǔn)，以優(yōu)化資源配置效率并提升政策適配性。

推進差異化收儲定價體系需構(gòu)建系統(tǒng)化實施方案。一是建立動態(tài)價值評估模型，整合土地市場成交數(shù)據(jù)、房地產(chǎn)價格指數(shù)、人口遷移趨勢等關(guān)鍵變量，增強定價機制的市場敏感性與前瞻性。二是引入第三方專業(yè)評估機構(gòu)參與定價決策，通過獨立、透明的評估流程降低行政干預(yù)風(fēng)險。三是設(shè)立價格浮動調(diào)節(jié)機制，允許在合理區(qū)間內(nèi)根據(jù)市場供需動態(tài)調(diào)整，提升政策靈活性。廣東在專項債閑置土地收儲中采用的彈性定價策略——綜合參考土地出讓起始價與實際開發(fā)潛力，為其他地區(qū)提供了有益范本。

其次，需要完善“債貸組合”融資模式。各地積極探索存量商品房與閑置土地收儲的創(chuàng)新模式，其中“債貸組合”作為復(fù)合型融資工具，在土地儲備及商品房收購領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。該模式通過專項債券與銀行貸款的協(xié)同運作，以低成本債券資金撬動信貸資源，實現(xiàn)資金高效配置與項目加速推進。但是目前“債貸組合”模式面臨地方財政差異導(dǎo)致的融資不均衡、項目收益測算復(fù)雜等挑戰(zhàn)，需通過政策設(shè)計與執(zhí)行機制的系統(tǒng)性優(yōu)化，提升“債貸組合”資金使用的精準(zhǔn)性與項目推進效率。因此，針對實踐難題，各地正嘗試建立省級統(tǒng)籌機制以提升專項債使用效能。

第三，需要構(gòu)建土地-住房聯(lián)動數(shù)據(jù)庫。近年來，在房地產(chǎn)調(diào)控政策持續(xù)深化的背景下，各地在商品房去庫存及閑置土地盤活方面取得階段性成效。地方政府通過設(shè)立專項基金、引入社會資本等創(chuàng)新舉措，逐步構(gòu)建多元化收儲體系。在土地資源優(yōu)化配置方面，多地通過政企協(xié)同機制，推動閑置土地重新進入市場流通。這些實踐不僅提升了資源利用效率，也為行業(yè)長期健康發(fā)展探索了新路徑。但是，實踐層面仍存在若干亟待突破的瓶頸問題。例如跨部門數(shù)據(jù)壁壘導(dǎo)致的信息不對稱，制約了收儲決策的精準(zhǔn)性；歷史數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化程度不足，區(qū)域間統(tǒng)計口徑差異顯著，增加了數(shù)據(jù)整合難度；多方利益協(xié)調(diào)機制尚不完善，涉及地方政府、開發(fā)商、金融機構(gòu)等主體的博弈，推高了制度執(zhí)行成本。針對這些痛點，部分先行城市已著手建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，并探索區(qū)塊鏈技術(shù)在數(shù)據(jù)存證中的應(yīng)用，以提升信息透明度。未來需通過制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新雙輪驅(qū)動，實現(xiàn)土地與住房資源的優(yōu)化配置。

第四，需進一步加大收儲資金支持力度。今年7月10日，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心曾提出，后續(xù)“允許人口流入城市利用超長期特別國債、地方政府專項債等資金，加大閑置存量土地回收和存量商品房收購力度，持續(xù)擴大農(nóng)業(yè)專業(yè)人口保障性住房供給”。這一政策如能得到落實，超長期特別國債在存量收儲方面將發(fā)揮重要作用，但首先要解決中央與地方的事權(quán)歸屬問題。例如，在土地收儲方面，中央負(fù)責(zé)債券發(fā)放和分配使用，地方負(fù)責(zé)地塊選擇、定價、債權(quán)債務(wù)處理；在現(xiàn)房收儲方面，地方需制定房源標(biāo)準(zhǔn)及后續(xù)保障房分配方案。此外，在財政資金、專項債和專項借款等方面，仍有一定的政策發(fā)力空間。

（此文刊于中國房地產(chǎn)報9月29日11版 責(zé)任編輯 蘇志勇）

值班編委：樊永鋒

流程編輯：溫紅妹

審讀：戴士潮

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