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近日，江蘇省人民政府發(fā)布《省政府關于進一步完善投融資機制加快高速公路和干線航道建設的意見》（以下簡稱《意見》）。

圖源：江蘇省人民政府

《意見》中提到

明確省級主導高速公路項目出資機制

高速公路新建項目原則上采用

經營性收費模式

采用政府收費模式的

應由省政府“一事一議”專題決策后實施

政府收費高速公路新建項目

按照“省市共建”的原則

省、市資本金出資比例按

蘇南地區(qū)5:5、蘇中地區(qū)6:4、蘇北地區(qū)7:3執(zhí)行

省級資本金由

江蘇省高速公路經營管理中心負責籌措

地方資本金由屬地市政府負責籌措

《意見》全文如下：

各市、縣（市、區(qū)）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：

為深入貫徹落實黨中央、國務院和省委、省政府相關部署要求，進一步明確省、市、縣（市、區(qū)）職責，充分發(fā)揮政府投資引領作用，建立完善多元化投融資長效機制，加快高速公路和干線航道建設，著力構建現代化綜合交通運輸體系，現提出如下意見。

一、加強規(guī)劃引領

（一）深化規(guī)劃編制。堅持規(guī)劃先行，科學編制綜合交通運輸體系五年發(fā)展規(guī)劃，加強與國土空間規(guī)劃銜接，統籌公鐵水空各類項目規(guī)劃建設。列入規(guī)劃的項目要具備一定的可行性研究深度，初步明確項目投資模式和資金來源。

（二）保障規(guī)劃實施。強化綜合交通運輸體系五年發(fā)展規(guī)劃對項目建設的指導約束，建立健全重大項目庫，合理安排建設時序。省交通運輸廳要會同省有關部門以及地方政府及時組織研究項目的線位方案，鼓勵按照初步設計深度穩(wěn)定入庫項目線位方案。加強對規(guī)劃實施情況的監(jiān)測評估。

二、明確責任分工

（三）實行高速公路分類負責。根據全省高速公路中長期布局規(guī)劃，擬新建項目分為省級主導和市級主導兩類。其中，跨市且通道作用顯著的主干線項目，以及省委、省政府決策部署的項目由省級主導；在路網中起聯絡作用、以服務市縣為主的項目，以及地方積極性較高、計劃提前實施的項目由市級主導。

（四）明晰工作職責。省交通運輸廳牽頭組織推進全省高速公路和干線航道項目前期工作。省交通工程建設局具體負責省級主導的新建高速公路項目前期工作及建設管理。江蘇交通控股有限公司、省交通工程建設局分別具體負責省級主導改擴建高速公路項目的前期工作和建設管理。設區(qū)市交通運輸局具體負責市級主導的高速公路和干線航道項目前期工作，并落實建設管理主體。對于“撥改投”范圍內干線航道項目，省港口集團具體負責組織實施工程建設。

（五）強化前期工作組織。完善“五年規(guī)劃—三年滾動年度計劃”的“531”項目管理體系，省、市要建立穩(wěn)定的前期工作班子。支持省市達成共識需加快推進的項目列入全省交通重大項目三年滾動計劃，鼓勵一體化推進可行性研究和勘察設計等前期工作。根據項目主導層級，省、市要及時足額保障重大項目前期工作所需經費，完善前期工作經費滾動使用和管理機制。

三、完善投融資政策

（六）合理確定高速公路項目資本金比例。高速公路項目資本金比例應符合國家有關政策規(guī)定，具體比例在可行性研究階段結合項目收益測算情況研究確定，具備條件的可適當降低。

（七）明確省級主導高速公路項目出資機制。高速公路新建項目原則上采用經營性收費模式，采用政府收費模式的，應由省政府“一事一議”專題決策后實施。

政府收費高速公路新建項目，按照“省市共建”的原則，省、市資本金出資比例按蘇南地區(qū)5:5、蘇中地區(qū)6:4、蘇北地區(qū)7:3執(zhí)行，省級資本金由省高速公路經營管理中心負責籌措，地方資本金由屬地市政府負責籌措。進一步強化通行費收支預算管理，在防范政府債務風險前提下，充分發(fā)揮省級政府收費高速公路統借統還平臺作用，強化通行費收支資金監(jiān)管，增強承擔高速公路投融資建設任務的能力。

經營性高速公路新建項目，規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制，按照《收費公路管理條例》等相關規(guī)定，采用公開招標投標方式選擇投資者，探索應用“施工＋股權”投資等方式，在運營和養(yǎng)護“一張網”基礎上，鼓勵民間資本等各類社會資本參與。對于兩次流標且沒有符合條件的投標人，并經深化論證確需建設的省級主導項目，按照“省市共建”的原則，參照新建政府收費高速公路的資本金省市出資比例，由江蘇交通控股有限公司牽頭沿線地方國企組建項目法人負責投資建設。

對于省市共建的高速公路新建項目，省、市出資主體先期完成50%資本金籌措，用于屬地土地征收、房屋征收等工作，資本金全額到位后項目方可開工建設，項目法人根據項目建設進度及時保障資金需求；項目竣工決算審計后，按資本金比例確認清算省市實際資本金數額，并按照“多退少補”原則予以結算。

改擴建項目資本金原則上由原經營主體出資，原經營主體投資能力不足時，相關股東方按股比或約定進行增資。如因地方發(fā)展規(guī)劃需要，地方提出的超出原項目基本功能的工程內容所對應的新增建設成本，應由提出需求的屬地市政府負責籌措。改擴建項目可綜合采用路段擴容、節(jié)點擴容、智慧擴容、更新改造等方式，提高既有高速公路通行能力、運行效率和安全韌性水平；因涉及橋隧等不具備原路徑拓寬條件的，可近距離另辟新線建設以增加通道內總車道數，提高通道交通容量。改擴建項目立項過程中，應同步開展收費方案研究論證，做好銜接?，F有高速公路新增互通項目所需資金按“誰主張、誰出資”原則落實。

（八）拓寬和優(yōu)化航道建設資金籌措渠道。積極爭取中央資金支持，加強省級資金保障，落實市縣出資責任，重點推進“兩縱五橫”干線航道網建設，推動航道與港口、產業(yè)園區(qū)銜接，放大航道干支聯動效益。加大干線航道建設“撥改投”力度，進一步優(yōu)化干線航道“撥改投”機制，積極探索將航道建設與港口碼頭沿線產業(yè)及配套設施等經營性項目協同開發(fā)，鼓勵“撥改投”實施主體向建設施工領域延伸產業(yè)鏈。鼓勵具備條件的航道項目吸引社會資本參與航道建設投資。

（九）創(chuàng)新多元化融資模式。規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制。用好超長期特別國債、專項債券、政策性金融工具可用作資本金等政策，支持高速公路和干線航道項目申請各項政策資金，其中需分配的超長期特別國債等政策性資金，按出資比例分配給相關出資主體。依法依規(guī)用好“專項債券、政策性金融工具＋市場化融資”政策。鼓勵符合條件的經營性高速公路，運用基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產支持證券（ABS）、資產支持票據（ABN）等方式，進一步盤活存量資產。探索設立交通發(fā)展基金，拓寬交通建設多元融資渠道。

（十）探索“交通＋”聯合開發(fā)試點。對符合國土空間規(guī)劃的高速公路服務區(qū)和航道服務區(qū)等附屬經營設施用地，探索以作價出資（入股）等方式依法取得國有建設用地使用權，支持依法盤活沿線閑散土地資源。鼓勵地方與高速公路、航道船閘項目投資人共同開發(fā)能源、礦產、旅游、物流、數據等資源。

（十一）推動交通投融資主體轉型發(fā)展。指導和支持江蘇交通控股有限公司、省港口集團等完善現代企業(yè)制度，提高資源要素利用效率和經營管理水平，控制運營成本，提升核心競爭力。根據國家有關規(guī)定，探索賦予江蘇交通控股有限公司綜合交通國有資本投資公司的功能定位，在產業(yè)金融、新能源、低空經濟、平臺經濟、數字經濟、人工智能、物流等新產業(yè)領域優(yōu)化投資布局，培育新的利潤增長點，反哺交通運輸行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。鼓勵各地交通投融資主體在堅持做強主業(yè)前提下加快轉型發(fā)展，做大做強一批交通投融資主體，全面提升市場化投融資能力。

四、強化用地、用林保障

（十二）明確耕地、林地占補主體責任。項目所在市政府負責項目用地的耕地、林地占補平衡工作。沿線地方政府要積極推進土地整治，增加耕地數量，提高耕地質量，落實永久基本農田補劃任務。耕地占補平衡指標原則上由項目所在地政府自行解決，確實無法在當地落實的，省以上重大基礎設施項目可通過市域內、省域內易地補充耕地方式解決。

（十三）合理確定補充耕地、林地價格。項目耕地占補平衡費用按補充耕地指標交易系統上一年度省以上重大基礎設施項目指標交易加權平均價納入設計概算。項目決算階段，通過省交易系統購買耕地指標的，耕地占補平衡費用按實列入工程投資；地方自行解決耕地指標的，耕地占補平衡費用按省交易系統最近一期交易底價列入工程投資。

林地占補平衡費用按標準納入設計概算，其中非省級以上公益林標準為15萬元/畝，省級以上公益林標準為20萬元/畝。項目決算階段，根據標準及批復的使用林地許可面積，列入工程投資。項目耕地、林地占補平衡政策發(fā)生調整的，按調整后政策執(zhí)行。

五、加強建設管理

（十四）落實征收及拆遷主體責任。沿線各市政府履行主體責任，負責做好土地征收、房屋征收、補償安置，以及構筑物、附著物拆遷和管桿線遷改等工作（以下簡稱“征收及拆遷），在規(guī)劃紅線內落實國土空間規(guī)劃要求，嚴禁違法建設；及時辦理用地報批和供地手續(xù)，協助落實臨時用地、臨時用林、取土坑和棄土場，協調解決相關矛盾和問題。省相關部門負責職責范圍內的指導、監(jiān)督和協調工作。省自然資源廳會同省交通運輸廳要根據需求，按照國家標準合理確定用地規(guī)模。沿線各市政府要對征收及拆遷范圍進行嚴格控制，初步設計批復后不得隨意變更。因噪聲影響等特殊情況確需擴大征收及拆遷范圍的，應根據屬地實施細則組織實施。

（十五）實行征收及拆遷包干政策。沿線各市政府負責征收及拆遷包干工作，按照“包費用、包進度、包穩(wěn)定”的原則簽訂包干協議，層層落實包干責任。

包費用。各市政府要按照批準的征收及拆遷概算總額與建設單位簽訂包干協議，原則上不得超出包干總費用，政策原因調整的除外，經審計確認后對包干費用金額進行調整。各市政府應對征收及拆遷各項費用提供專項審計報告。

包進度。各市政府要依據施工計劃，有序推進征收及拆遷工作，確保按照項目建設進度要求及時提供建設用地。

包穩(wěn)定。各市政府作為征收及拆遷工作的責任主體，以初步設計批復的費用為基礎開展征收及拆遷工作；對項目實施全過程可能引發(fā)社會矛盾的各類風險要預先評估、積極應對。

（十六）提升設計管理水平。工程設計要樹牢安全發(fā)展理念，優(yōu)化設計方案，積極推進數字化設計，加快推進交通基礎設施一體化融合、安全化提升、數智化升級、綠色化轉型。

（十七）加強質量和安全管理。嚴格落實建設單位的主體責任和各有關部門的監(jiān)管責任，建立健全質量保證體系。全面開展公路水運平安百年品質工程建設。確保安全、環(huán)保設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用。

（十八）規(guī)范概算調整。初步設計批復后，因國家或省政策調整、價格上漲、地質條件發(fā)生重大變化等原因，確需增加投資概算的，項目單位應提出調整方案及資金來源，按規(guī)定報原初步設計審批單位審批；各出資方按比例或約定增加資本金出資。

六、加強組織領導

（十九）密切協同配合。對省級審查審批的事項，省有關部門和單位要加強銜接、優(yōu)化流程，及時辦結。需報國家部委審批的事項，要加強對口銜接，派員跟蹤落實。由地方政府及有關部門審查審批的環(huán)境影響評價、規(guī)劃許可、社會穩(wěn)定風險評估等事項，各地要及時辦理。

（二十）加強風險防控。各級審計、財政等部門要加強對各類資金的監(jiān)管。嚴格落實廉政建設責任制，加強對重點部門和環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。完善公路、水運工程建設市場招投標管理，強化項目成本核算。積極防范化解地方政府隱性債務風險。

（二十一）完善考核評價體系。省國資委要完善對江蘇交通控股有限公司、省港口集團的分類考核制度，其參與省級主導高速公路以及干線航道項目對經濟效益指標的影響，在綜合考核中予以視同認定。

（二十二）適用范圍。本意見適用于2026年4月3日之后批復初步設計的項目；耕地、林地指標費用計列適用于2026年4月3日后取得用地批復的項目。

本意見自印發(fā)之日起實施，《省政府關于進一步加快推進高速公路和干線航道建設的意見》（蘇政發(fā)〔2017〕79號）同時廢止。

江蘇省人民政府

2026年4月3日

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來源：江蘇省人民政府

責編：程子研

校對：閆可欣

審核：余大鵬 陳露

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