（攝影：牛亞偉）

礦業(yè)用地問題長期困擾我國礦產(chǎn)行業(yè)。礦產(chǎn)資源賦存具有天然的空間剛性，礦山必須“依礦而建”，但嚴格的土地管理制度要求所有建設(shè)用地必須依法辦理審批手續(xù)，導致部分礦山企業(yè)陷入“礦合法、地不合法”的困境，即采礦許可證合法有效但用地手續(xù)無法落實，企業(yè)長期經(jīng)營存在一定的合規(guī)風險隱患。2026年3月5日，自然資源部與國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2026〕38號，以下簡稱“38號文”），其中第九條針對礦業(yè)用地作出重大政策調(diào)整。本文基于政策文本條款逐條解讀，系統(tǒng)分析該政策對礦產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)生多維影響，認為新政通過將勘查用地、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)露天開采納入臨時用地管理，建立“滾動開發(fā)”機制，打通增減掛鉤與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市渠道，從根本上破解了長期困擾行業(yè)的“合法采礦、非法用地”困局。這一制度創(chuàng)新不僅有效降低企業(yè)用地成本、提升用地周期匹配度，更推動礦業(yè)用地從粗放占用向集約循環(huán)利用轉(zhuǎn)型，對保障國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全、促進礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有深遠意義。

政策核心內(nèi)容解讀

38號文第九條共包含四層制度安排，分別針對不同的礦業(yè)用地場景，對現(xiàn)行管理制度進行補充完善，為解決礦業(yè)實際困難提供了制度依據(jù)。

——臨時用地的“分期分區(qū)”與“接續(xù)使用”

政策規(guī)定：“勘查各類礦產(chǎn)資源、露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源符合臨時使用土地要求的，可由地方自然資源（林草）主管部門依權(quán)限分期分區(qū)批準臨時使用土地，原則上每期不超過5年，累計不超過礦業(yè)權(quán)期限。礦業(yè)權(quán)續(xù)期的可相應申請臨時使用土地接續(xù)使用?！?/span>

這一規(guī)定的突破性體現(xiàn)在：首次將勘查用地和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)露天開采納入臨時用地管理框架。此前，《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定的臨時用地期限一般不超過2年，且適用范圍有限，與礦產(chǎn)勘查的長周期、高風險特性嚴重不匹配。新政將每期延長至5年，并允許隨礦業(yè)權(quán)續(xù)期而接續(xù)使用，使臨時用地期限與礦業(yè)活動周期實現(xiàn)制度性匹配。

——永久用地的“滾動開發(fā)”機制

政策明確：“對不符合臨時使用土地要求的采礦項目，要按照節(jié)約集約的原則，一次性預留合理空間，滾動開發(fā)、分期辦理用地手續(xù)?！?/span>

這是對2022年《自然資源部關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202號）中“滾動開發(fā)”理念的延續(xù)和深化。所謂“滾動開發(fā)”，是指礦山企業(yè)可根據(jù)開采計劃，分期分批次辦理用地手續(xù)，而非一次性取得全部用地。這種模式既減輕了企業(yè)前期資金壓力，又避免了土地閑置，符合節(jié)約集約用地原則。

——鄉(xiāng)村地區(qū)的增減掛鉤路徑

政策規(guī)定：“在鄉(xiāng)村地區(qū)使用增減掛鉤指標（包括存量采礦用地復墾修復騰退）的，可按批次辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，并依法實施征收。”

增減掛鉤是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的簡稱，指通過復墾農(nóng)村建設(shè)用地換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標。新政明確將“存量采礦用地復墾修復騰退”納入增減掛鉤指標來源，為采礦項目新增建設(shè)用地開辟了新渠道，即企業(yè)可通過復墾修復本企業(yè)或本地區(qū)的歷史遺留采礦用地，換取新增建設(shè)用地指標。

——集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市路徑

政策明確：“無法實施征收的，可按照國家統(tǒng)一部署要求使用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。”

對于位于鄉(xiāng)村地區(qū)、不涉及公共利益、無法實施征收的采礦項目，新政打通了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市路徑。采礦企業(yè)可直接與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商，通過入市方式取得用地，無需經(jīng)歷漫長的征收程序。

對礦產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)生多維影響

——勘查企業(yè)：用地成本下降，周期匹配度提升

對于礦產(chǎn)資源勘查企業(yè)，新政的制度紅利尤為顯著?？辈榛顒泳哂腥齻€典型特征：用地時間不確定（可能隨勘查進展延長）、用地位置分散（需隨礦點轉(zhuǎn)移）、用地期限較長（優(yōu)質(zhì)礦點的詳查往往需要3-5年）。舊有的2年臨時用地期限嚴重制約勘查活動的連續(xù)性，企業(yè)常面臨“勘查未結(jié)束、用地已到期”的窘境。

新政將勘查臨時用地每期延長至5年，累計不超過礦業(yè)權(quán)期限，使用地期限與勘查周期實現(xiàn)了制度性匹配。企業(yè)可根據(jù)勘查階段的實際需求，分期分區(qū)申請用地，用完一塊、復墾一塊、續(xù)批一塊。這不僅能減少因用地到期停工續(xù)期帶來的協(xié)調(diào)成本，還可降低土地集中復墾的壓力。

同時，政策允許不同標段接續(xù)使用臨時用地，為大型勘查項目的滾動推進提供了制度保障。預計未來勘查企業(yè)的用地合規(guī)成本將明顯下降，勘查活動的連續(xù)性、穩(wěn)定性將顯著提升。

——戰(zhàn)略性礦產(chǎn)：供應保障能力實質(zhì)性增強

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)供應是國家資源安全的核心。新政明確將“露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源”納入臨時用地適用范圍，是從源頭破解戰(zhàn)略性礦產(chǎn)供應用地瓶頸的關(guān)鍵舉措。

露天開采對土地的占用具有階段性特征：采區(qū)隨著開采進度逐步推進，已采區(qū)域可及時復墾。動態(tài)占用的模式與臨時用地的本質(zhì)特征相符合，即臨時性和可恢復性。新政允許戰(zhàn)略性礦產(chǎn)露天開采按臨時用地管理，每期5年并可隨礦業(yè)權(quán)續(xù)期接續(xù)使用，相當于為戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開采打通了合規(guī)路徑。

結(jié)合政策第七條明確提出，對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)，可與永久基本農(nóng)田重疊設(shè)置，國家保障戰(zhàn)略性礦產(chǎn)供應的政策工具箱已顯著充實。對于涉及國家資源安全的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)項目，用地制約將明顯緩解，供應保障能力將實質(zhì)性增強。

——采礦用地模式：從“粗放占用”向“集約滾動”轉(zhuǎn)型

對不符合臨時用地要求的采礦項目（如地下開采、永久性設(shè)施用地等），新政提出的“滾動開發(fā)、分期辦理用地手續(xù)”機制，將推動采礦用地模式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

傳統(tǒng)模式下，礦山企業(yè)往往一次性辦理全部用地手續(xù)，導致兩大問題：一是前期資金壓力大，大量資金沉淀在尚未開采的土地上。二是容易造成土地閑置，部分礦山“圈而不采、占而不用”現(xiàn)象突出。

“滾動開發(fā)”機制的實質(zhì)是將用地規(guī)模與開采進度動態(tài)掛鉤。企業(yè)可根據(jù)經(jīng)批準的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案，制定分年度、分區(qū)塊的開采計劃，據(jù)此分期辦理用地手續(xù)。每期用地規(guī)模僅覆蓋當期開采所需的實際范圍，已開采并完成復墾的區(qū)域則退出用地范圍。

該模式具有顯著的經(jīng)濟效益。一是降低前期資金壓力，將一次性的大額支出轉(zhuǎn)化為分期投入。二是避免資金沉淀在長期閑置的土地上，提高資金周轉(zhuǎn)效率。三是減少土地閑置，符合節(jié)約集約用地導向。該模式不僅是對礦山企業(yè)的合規(guī)要求，更是經(jīng)營模式的優(yōu)化升級。

——存量用地盤活：增減掛鉤釋放新空間

新政允許在鄉(xiāng)村地區(qū)使用增減掛鉤指標，并將“存量采礦用地復墾修復騰退”納入指標來源，為采礦項目新增建設(shè)用地開辟了“以舊換新”的循環(huán)通道。

我國歷史上形成了大量采礦用地，其中相當部分已閉庫或廢棄。這些存量采礦用地復墾修復后騰退的建設(shè)用地指標，過去主要用于城鎮(zhèn)建設(shè)。新政明確，這些指標可用于鄉(xiāng)村地區(qū)的采礦項目辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，將帶來以下三方面變化。

一是將歷史包袱轉(zhuǎn)化為發(fā)展資源。擁有歷史遺留采礦用地的礦山企業(yè)，可通過復墾修復騰退指標，為本企業(yè)新項目換取新增建設(shè)用地指標，實現(xiàn)“舊地換新地”。

二是區(qū)域統(tǒng)籌成為可能。在同一區(qū)域內(nèi)，一個礦山復墾修復騰退的指標，可為另一個礦山的新項目所用，形成區(qū)域內(nèi)存量用地盤活與新增用地需求的良性循環(huán)。

三是社會資本參與復墾修復的激勵增強。由于復墾修復后可獲得可交易的增減掛鉤指標，社會資本參與歷史遺留礦山生態(tài)修復的經(jīng)濟動力將顯著提升。

——集體土地入市：開辟第三條路徑

對于無法實施征收的采礦項目，新政明確“可按照國家統(tǒng)一部署要求使用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，為鄉(xiāng)村地區(qū)采礦項目提供“臨時用地”與“征收”外的第三條合規(guī)路徑。

長期以來，采礦項目取得農(nóng)村土地主要依賴征收——將集體土地征收為國有后，再通過出讓方式取得。但征收僅適用于“公共利益需要”，而大量采礦項目是否屬于“公共利益”存在爭議，導致用地手續(xù)難以辦理。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的建立，為這一困境提供了解決方案。采礦企業(yè)可直接與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商，通過出讓、出租等方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)，無需改變土地所有權(quán)性質(zhì)。該路徑具備顯著優(yōu)勢，一是程序簡化，無需經(jīng)歷復雜的征收程序。二是主體對等，企業(yè)直接與土地所有權(quán)人協(xié)商，法律關(guān)系清晰。三是期限靈活，可根據(jù)采礦權(quán)期限協(xié)商用地期限，到期可續(xù)期。四是收益共享，村集體可獲得長期穩(wěn)定收益，有利于礦地和諧。隨著全國統(tǒng)一部署的深入推進，這一路徑將成為鄉(xiāng)村地區(qū)采礦項目用地的重要選擇。

結(jié)論與建議

——研究結(jié)論

38號文第九條對礦業(yè)用地的制度創(chuàng)新，標志著我國礦業(yè)用地管理從“一刀切”走向“分類施策”，從“剛性約束”走向“彈性保障”，主要貢獻體現(xiàn)在以下方面。

一是理念突破。承認礦產(chǎn)資源開發(fā)與土地占用的階段性特征，將勘查用地、階段性開采用地納入臨時用地管理，符合礦業(yè)活動規(guī)律。

二是機制創(chuàng)新。建立“滾動開發(fā)”機制，推動用地規(guī)模與開采進度動態(tài)掛鉤，實現(xiàn)節(jié)約集約用地與企業(yè)降本增效的統(tǒng)一。

三是渠道拓寬。打通增減掛鉤與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市兩條新路徑，為鄉(xiāng)村地區(qū)采礦項目提供了多元化的用地解決方案。

四是保障強化。對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)給予特殊政策支持，從用地層面增強國家資源安全保障能力。

總體而言，新政有助于化解礦業(yè)用地歷史遺留問題，推動礦產(chǎn)資源開發(fā)與土地保護利用協(xié)調(diào)發(fā)展，對促進礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有深遠意義。

——企業(yè)建議

面對政策紅利，礦產(chǎn)企業(yè)可從以下方面積極應對。

一是重新審視用地策略。對于勘查項目和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)露天開采項目，可優(yōu)先考慮臨時用地路徑，充分利用“分期分區(qū)、接續(xù)使用”的制度優(yōu)勢，降低用地成本。

二是科學規(guī)劃滾動開發(fā)。對于需辦理永久用地手續(xù)的采礦項目，應結(jié)合礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案，制定分年度、分區(qū)塊的用地計劃，實現(xiàn)“一次性預留、分期辦理、滾動開發(fā)”。

三是積極參與存量盤活。對持有的歷史遺留采礦用地，應主動開展復墾修復，騰退指標可用于本企業(yè)新項目，也可通過指標交易獲取收益。

四是探索集體土地入市路徑。對于位于鄉(xiāng)村地區(qū)的采礦項目，應積極對接農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，探索通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式解決用地需求。

——政策建議

為進一步釋放政策紅利，建議后續(xù)配套政策關(guān)注以下方向。

一是細化“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)”的認定標準和操作細則，避免執(zhí)行層面的不確定性。

二是明確“存量采礦用地復墾修復騰退”指標的產(chǎn)生、確權(quán)、交易規(guī)則，打通指標流轉(zhuǎn)的堵點。

三是完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用于采礦項目的審批程序、合同范本、監(jiān)管機制，確保路徑暢通。

四是建立礦業(yè)用地全生命周期監(jiān)管機制，確保臨時用地到期復墾、滾動開發(fā)按序推進，防止政策紅利被濫用。

作者 曲雙石 中國金屬礦業(yè)經(jīng)濟研究院（五礦產(chǎn)業(yè)金融研究院）

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