（攝影：張小軍

作為世界銅和鋰的頂級供應(yīng)商，智利銅和鋰供應(yīng)對推動(dòng)全球電氣化至關(guān)重要。202611日，智利右翼總統(tǒng)卡斯特以58%選票勝選就職。與前任左翼政府強(qiáng)調(diào)資源主權(quán)、傾向國有化、高稅收、嚴(yán)格環(huán)保與社區(qū)參與政策及審批流程冗長相左，右翼新政府將礦業(yè)定位為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇核心引擎，主張減稅、松綁、簡化審批、整治官僚主義、吸引外資、發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)?？ㄋ固卣V業(yè)政策的全面重塑，引發(fā)全球礦業(yè)界高度關(guān)注。

卡斯特右翼政府礦業(yè)政策的重大轉(zhuǎn)向

——組織重構(gòu)：將礦業(yè)部與經(jīng)濟(jì)部合并強(qiáng)化協(xié)同

卡斯特政府上臺(tái)后將礦業(yè)發(fā)展全面納入國家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇整體戰(zhàn)略，推出更嚴(yán)格的邊境控制政策。新政府實(shí)施的首個(gè)重大礦業(yè)改革就是機(jī)構(gòu)重組，將原獨(dú)立礦業(yè)部并入經(jīng)濟(jì)部，任命農(nóng)學(xué)家丹尼爾?曼兼任經(jīng)濟(jì)部長與礦業(yè)部長，旨在提升審批流程的跨部門協(xié)同效率，落實(shí)“反官僚主義”的執(zhí)政承諾。新機(jī)構(gòu)核心任務(wù)包括：釋放積壓的1050億美元礦業(yè)投資，修訂繁瑣的審批與環(huán)境評估框架，將礦業(yè)項(xiàng)目平均審批時(shí)限從18個(gè)月壓縮至個(gè)月，提速50%

——鋰礦政策：從“直接談判”轉(zhuǎn)向“公開招標(biāo)”

鋰礦政策是新政府改革的核心突破口，卡斯特右翼政府徹底否定了前左翼政府的國有化路線，政策調(diào)整直指前左翼政府國有化政策導(dǎo)致的“投資停滯”困境。2023-2025年智利新增鋰礦項(xiàng)目為零，2025年上半年碳酸鋰出口收入同比下降34%10.94億美元。新政府質(zhì)疑前任政府與CodelcoSQM就阿塔卡馬鹽湖鋰礦延長開采至2060年的直接協(xié)議，主張開放鋰礦礦權(quán)、以國際公開招標(biāo)取代，追求更透明、市場化的資源分配。將外資礦企持股上限從35%大幅提升至70%，打破了此前合資企業(yè)國有持股超50%的限制。鼓勵(lì)新增鋰礦項(xiàng)目勘探與開發(fā)，吸引全球資本與先進(jìn)技術(shù)入駐。

——稅收與監(jiān)管：降負(fù)松綁，優(yōu)化投資環(huán)境

為提升智利礦業(yè)的國際競爭力，卡斯特新政府推出了一攬子稅收與監(jiān)管優(yōu)化政策。稅收方面，將礦業(yè)企業(yè)所得稅稅率從15%進(jìn)一步降至10%，擴(kuò)大資源稅減免適用范圍。對大型銅礦企業(yè)的資源稅減免政策持續(xù)加碼，同時(shí)對出口導(dǎo)向型礦業(yè)企業(yè)維持增值稅零稅率政策。監(jiān)管方面，推進(jìn)反官僚，取消部分限制性法規(guī)，簡化環(huán)境評估流程，明確打擊審批拖延現(xiàn)象，重點(diǎn)解決長期存在的“采礦停滯”問題。其核心目標(biāo)是通過降低企業(yè)運(yùn)營成本、減少行政干預(yù)，重建國際投資者信心。社會(huì)穩(wěn)定方面，通過抑制抗議和干擾帶來更大的運(yùn)營確定性，但此舉可能會(huì)加劇與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的緊張關(guān)系。

——產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略：從“單一依賴”到“多元協(xié)同”

新政府摒棄了智利長期依賴銅礦出口的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（占該國GDP 11%-12%），提出聚焦16種關(guān)鍵礦產(chǎn)的多元化戰(zhàn)略。這是智利首個(gè)關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略，旨在將智利定位為不僅是銅和鋰的供應(yīng)國，也是對能源轉(zhuǎn)型至關(guān)重要的14種其他礦物的供應(yīng)國。除了銅和鋰，該清單還包括鉬、鈷、稀土元素、銻、金、銀、鐵礦石和硼等14種新增關(guān)鍵礦產(chǎn)。戰(zhàn)略實(shí)施分為三類路徑：對銅、鋰等優(yōu)勢礦產(chǎn)，重點(diǎn)推進(jìn)擴(kuò)產(chǎn)與技術(shù)升級，優(yōu)先開發(fā)棕地項(xiàng)目；對鈷、稀土等潛力礦產(chǎn)，設(shè)立專項(xiàng)勘探基金，提供稅收優(yōu)惠吸引國際技術(shù)合作；對金、銀、鐵等礦產(chǎn)，推動(dòng)選礦、精煉等深加工環(huán)節(jié)本土化，旨在將智利從“礦產(chǎn)原料供應(yīng)國”升級為“新能源產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。

右翼政府礦業(yè)政策出臺(tái)引發(fā)諸多爭議

——機(jī)構(gòu)合并的專業(yè)性與產(chǎn)業(yè)地位爭議

礦業(yè)部與經(jīng)濟(jì)部合并引發(fā)了行業(yè)對“專業(yè)性稀釋”的強(qiáng)烈擔(dān)憂，批評者指出礦業(yè)的成功取決于基于技術(shù)的公共政策，而不是政治決策。智利礦業(yè)商會(huì)主席曼努埃爾?維埃拉直言，礦業(yè)作為國家財(cái)政貢獻(xiàn)最大的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，被并入經(jīng)濟(jì)部意味著其在政府執(zhí)政優(yōu)先級中被“降級”，錯(cuò)失了任命專業(yè)人士領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的良機(jī)。新任部長丹尼爾?曼缺乏礦業(yè)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)且身兼兩職，可能削弱智利礦業(yè)的專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力。礦業(yè)作為典型長周期行業(yè)，穩(wěn)定且專業(yè)的政策導(dǎo)向是吸引長期投資的核心前提。

——約束上升導(dǎo)致銅供應(yīng)增長遙遙無期

卡斯特政府提出在一兩年內(nèi)將采礦產(chǎn)量提高20%，但這個(gè)目標(biāo)更多的是政治口號而非現(xiàn)實(shí)時(shí)間表。智利仍是全球最大的銅生產(chǎn)國，2025530萬噸約占全球銅產(chǎn)量25%，但是礦石品位下降、礦床老化和監(jiān)管復(fù)雜性上升正在制約增長，2025年每個(gè)月產(chǎn)量同比都在下降。國家銅業(yè)協(xié)會(huì)Cochilco數(shù)據(jù)顯示，與2024年相比，2025年銅產(chǎn)量下降了2%，使智利競爭力不及剛果（金）。Cochilco預(yù)測除非新項(xiàng)目取得進(jìn)展，否則智利銅產(chǎn)量可能會(huì)在2034年見頂前小幅上升，并逐漸降至約440萬噸。智利15年來未啟動(dòng)任何新項(xiàng)目，需要全國性勘探激勵(lì)政策，縮短和明確許可時(shí)限，實(shí)現(xiàn)冶煉能力現(xiàn)代化。

——鋰礦政策的穩(wěn)定性與資源主權(quán)爭議

根據(jù)USGS2025年數(shù)據(jù)，智利鋰儲(chǔ)量920萬噸鋰含量，占全球儲(chǔ)量24.8%。智利鋰資源98%集中于阿塔卡馬鹽湖，其開發(fā)集中度高、規(guī)劃性強(qiáng)，避免了阿根廷多鹽湖分散開發(fā)的協(xié)同難題，也遠(yuǎn)超玻利維亞烏尤尼鹽湖的低開發(fā)進(jìn)度。傳統(tǒng)蒸發(fā)法提鋰的OPEX3600-4200美元LCE，為全球最低區(qū)間，較阿根廷低20%-30%，較硬巖鋰礦低超50%。智利雖是全球第二大鋰生產(chǎn)國，但抵制戰(zhàn)略資產(chǎn)私有化傳統(tǒng)、強(qiáng)勢工會(huì)和動(dòng)蕩社會(huì)，導(dǎo)致市場份額被津巴布韋、馬里等競爭對手奪走。

——經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)保、社區(qū)利益的平衡爭議

新政府的“去管制”政策被質(zhì)疑可能犧牲環(huán)保與社區(qū)利益。智利鋰礦集中于阿塔卡馬鹽湖等干旱地區(qū)，過度開采易導(dǎo)致水資源短缺與生態(tài)破壞，而簡化環(huán)保審批可能降低企業(yè)環(huán)保投入門檻。同時(shí)，社區(qū)利益沖突風(fēng)險(xiǎn)上升，阿里卡港等關(guān)鍵物流樞紐的工會(huì)隸屬左翼陣營，已明確表示若新政策削減福利將發(fā)起罷工，港口運(yùn)輸中斷可能直接沖擊礦產(chǎn)出口履約。如何平衡經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)保、社區(qū)利益之間的關(guān)系，成為政策落地的核心挑戰(zhàn)。

智利右翼政府礦業(yè)政策的多維影響

——對智利國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的影響

長期來看，政策調(diào)整有望破解礦業(yè)發(fā)展瓶頸，審批提速與稅收減免將激活積壓投資，關(guān)鍵礦產(chǎn)的多元化戰(zhàn)略能降低單一銅礦依賴的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)業(yè)鏈本土化則將提升礦業(yè)附加值，推動(dòng)GDP增長與就業(yè)擴(kuò)大。但風(fēng)險(xiǎn)同樣不容忽視：“被詛咒的”許可制度（采礦項(xiàng)目需要500多張?jiān)S可證，左翼勢力的抵制，環(huán)保與社區(qū)沖突可能引發(fā)生產(chǎn)中斷，銅和鋰生產(chǎn)集中地區(qū)的犯罪和移民問題，美伊沖突推高石油價(jià)格帶來的通脹風(fēng)險(xiǎn)，這些因素都可能削弱經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇預(yù)期。關(guān)鍵問題是新政府能否推行改革，如果沒有勘探激勵(lì)和許可加速，智利可能會(huì)錯(cuò)失當(dāng)前礦產(chǎn)的價(jià)格周期。

——對全球礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的影響

鋰供應(yīng)鏈重構(gòu)。智利作為全球第二大鋰生產(chǎn)國，出口量占全球40%以上，且71%出口至中國。智利的成本優(yōu)勢很大，但采礦法所規(guī)定的國家對鋰的控股阻礙了私人投資。智利礦業(yè)部2026月向國家審計(jì)署提交五份新的鋰合同，目標(biāo)是到2034年將鋰年產(chǎn)量從2024年的28萬噸提高到約43萬噸。智利有40多個(gè)鹽灘仍未開發(fā)，若取消限制并采取更有利于投資的措施，可能在十年內(nèi)奪回最大生產(chǎn)國地位。中資企業(yè)加速布局，預(yù)計(jì)2026年鋰礦投資增長40%以上；美企借“盟友優(yōu)先”政策搶占先機(jī)，Albemarle重啟12億美元擴(kuò)產(chǎn)計(jì)劃，將呈現(xiàn)“中美雙輪驅(qū)動(dòng)”格局。

全球銅市場趨穩(wěn)。摩根大通預(yù)計(jì)，2026年精煉銅的缺口為33萬噸。作為全球最大銅生產(chǎn)國，智利銅礦政策的穩(wěn)定性與擴(kuò)產(chǎn)預(yù)期，將緩解全球銅供應(yīng)緊張局面，對新能源、電力等下游行業(yè)形成成本支撐。在全球銅價(jià)高漲、供應(yīng)短缺預(yù)期下，智利正以2026年為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，集中推進(jìn)13個(gè)銅礦項(xiàng)目，其中個(gè)項(xiàng)目開工建設(shè)、個(gè)項(xiàng)目投產(chǎn)，總投資148億美元，對沖全球銅市缺口、搶占牛市紅利。據(jù)Cochilco數(shù)據(jù)顯示，智利由此將增加近50萬噸的年產(chǎn)能，總產(chǎn)量將沖至約560萬噸；從2026年到2034年，該國還將吸引1050億美元投資。

多元戰(zhàn)略展現(xiàn)潛力。多樣化不應(yīng)該僅僅被理解為在一個(gè)清單上增加更多的礦物，戰(zhàn)略機(jī)遇在于主要依賴精礦出口逐步轉(zhuǎn)向中游加工和更高價(jià)值的服務(wù)。鉬、錸、碘和硝酸鹽的強(qiáng)勁產(chǎn)量以及黃金產(chǎn)量的恢復(fù)，如Salares del Norte等項(xiàng)目可以將全國黃金產(chǎn)量提高25%左右，全球?qū)︹?、稀土等礦產(chǎn)的爭奪將進(jìn)一步聚焦南美地區(qū)。關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略呼吁重新設(shè)計(jì)課程、新的專業(yè)以及加強(qiáng)工業(yè)、學(xué)術(shù)界和公共部門之間的融合，發(fā)展人力資本的穩(wěn)健計(jì)劃是降低資本支出風(fēng)險(xiǎn)的必要條件。

——對地緣政治格局的影響

南美“鋰三角”聯(lián)盟瓦解。智利單方面松綁外資限制，打破了此前與阿根廷、玻利維亞簽署的《鋰資源主權(quán)公約》（約定外資持股上限35%），三國“鋰OPEC”聯(lián)盟基礎(chǔ)動(dòng)搖，阿根廷已借機(jī)加速吸引外資，南美鋰資源競爭從“協(xié)同管控”轉(zhuǎn)向“各自為戰(zhàn)”。

加劇資源博弈陣營化。卡斯特在一個(gè)地緣政治十字路口上臺(tái)，夾在中美之間尋求重新確立影響力。卡斯特政府親近美澳等國，全球鋰資源競爭呈現(xiàn)明顯的地緣政治陣營化趨勢。盡管對銅礦的所有權(quán)有限，但中國是智利乃至拉美地區(qū)的主要貿(mào)易伙伴。

資源國家政策示范效應(yīng)。智利的政策轉(zhuǎn)型為其他資源國家提供了“市場化開放”的參考路徑，可能引發(fā)南美、非洲等資源富集地區(qū)的政策跟風(fēng)，重塑全球資源開發(fā)的規(guī)則體系。

對于采礦業(yè)而言，政府的更迭可能會(huì)影響支撐智利經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管和地緣政治環(huán)境。在一個(gè)日益地緣政治化的礦產(chǎn)市場，智利面臨的挑戰(zhàn)不再僅僅是資源基礎(chǔ)的規(guī)模，而是能否將這一優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定持續(xù)的供應(yīng)。智利右翼政府的礦業(yè)政策改革，核心邏輯是通過市場化、開放化政策激活礦業(yè)投資，以資源優(yōu)勢帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。對于全球礦業(yè)企業(yè)而言，需密切關(guān)注政策執(zhí)行動(dòng)態(tài)，做好風(fēng)險(xiǎn)評估與戰(zhàn)略調(diào)整。

作者 | 鄭宏軍 中國金屬礦業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院（五礦產(chǎn)業(yè)金融研究院）

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