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文/王松根

前言

人們的認知，決定了人們的思維和行為。對“公路”及其內(nèi)涵的認知，決定了公路管理者和從業(yè)人員在公路工作中的指導(dǎo)思想、工作原則和行為準則。隨著社會的不斷發(fā)展、科學技術(shù)的不斷進步、公路建設(shè)和管理水平的不斷提升，以及公路用戶對綜合服務(wù)水平的要求越來越高，重新認知“公路”并全面理解其內(nèi)涵，對于公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護和運營從業(yè)人員準確履職十分必要。

▲沙公高速。 劉迪楷/攝

一、《辭?！泛托袠I(yè)標準對“公路”的解釋

（一）《辭?！罚?020年8月第七版）

公路：連接各城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村和工礦基地，主要供汽車行駛的道路。

道路：地面上供人或車馬通行的部分。

（二）《公路工程名詞術(shù)語》（JTJ 002-87）

公路：聯(lián)結(jié)城市、鄉(xiāng)村和工礦基地等，主要供汽車行駛、具備一定技術(shù)條件和設(shè)施的道路。

道路：供各種車輛（無軌）和行人等通行的工程設(shè)施。按其使用特點分為公路、城市道路、林區(qū)道路及鄉(xiāng)村道路等。

以上對“公路”的解釋，內(nèi)容基本相同。說明了公路是道路系統(tǒng)中的一項主體分類，強調(diào)了公路的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施屬性，由具備一定技術(shù)條件的主體及附屬設(shè)施等組成。其主要功能是連接各城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村和工礦基地，主要供汽車行駛。

二、國家法律法規(guī)對“公路”及其內(nèi)涵的規(guī)定

（一）《中華人民共和國公路法》

《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）于1997年7月3日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十六次會議通過并發(fā)布施行，是公路建設(shè)、管理、保護和使用的根本法律依據(jù)，奠定了我國公路法治體系的核心框架。它確立了公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、運（經(jīng)）營、使用等各環(huán)節(jié)的基本原則和制度。

《公路法》先后多次修正，2017年11月4日第5次修正版對“公路”及其內(nèi)涵規(guī)定的主要內(nèi)容摘錄如下：

可上下滑動觀看

1．公路行政和技術(shù)等級

第六條 公路按其在公路路網(wǎng)中的地位分為國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道，并按技術(shù)等級分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路和四級公路。具體劃分標準由國務(wù)院交通主管部門規(guī)定。

新建公路應(yīng)當符合技術(shù)等級的要求。原有不符合最低技術(shù)等級要求的等外公路，應(yīng)當采取措施，逐步改造為符合技術(shù)等級要求的公路。

2．公路保護

第七條第一款 公路受國家保護，任何單位和個人不得破壞、損壞或者非法占用公路、公路用地及公路附屬設(shè)施。

第四十三條第一款 各級人民政府應(yīng)當采取措施，加強對公路的保護。

3．公路管理主體

第八條第一款至第三款 國務(wù)院交通主管部門主管全國公路工作。

縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作；但是，縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監(jiān)督職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。

鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)和養(yǎng)護工作。

4．專用公路

第十一條 本法對專用公路有規(guī)定的，適用于專用公路。

專用公路是指由企業(yè)或者其他單位建設(shè)、管理，專為或者主要為本企業(yè)或者本單位提供運輸服務(wù)的道路。

5．公路規(guī)劃的編制和審批

第十四條第一款至第五款 國道規(guī)劃由國務(wù)院交通主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門并商國道沿線省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制 ，報國務(wù)院批準。

省道規(guī)劃由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會同同級有關(guān)部門并商省道下一級人民政府編制，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務(wù)院交通主管部門備案。

縣道規(guī)劃由縣級人民政府交通主管部門會同同級有關(guān)部門編制，經(jīng)本級人民政府審定后，報上一級人民政府批準。

鄉(xiāng)道規(guī)劃由縣級人民政府交通主管部門協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府編制報縣級人民政府批準。

依照第三款、第四款規(guī)定批準的縣道、鄉(xiāng)道規(guī)劃，應(yīng)當報批準機關(guān)的上一級人民政府交通主管部門備案。

6．專用公路規(guī)劃

第十五條第一款 專用公路規(guī)劃由專用公路的主管部門單位編制，經(jīng)其上級主管部門審定后，報縣級以上人民政府交通主管部門審核。

7．公路建設(shè)監(jiān)督管理

第二十條 縣級以上人民政府交通主管部門應(yīng)當依據(jù)職責維護公路建設(shè)秩序，加強對公路建設(shè)的監(jiān)督管理。

8．公路施工審批

第二十五條 公路建設(shè)項目的施工，須按國務(wù)院交通主管部門的規(guī)定報請縣級以上地方人民政府交通主管部門批準。

9．竣工驗收和認定

第三十三條第一款 公路建設(shè)和公路修復(fù)項目竣工后，應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定進行驗收，未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得交付使用。

10．公路用地

第三十四條 縣級以上地方人民政府應(yīng)當確定公路兩側(cè)邊溝（截水溝、坡腳護坡道，下同）外緣起不少于一米的公路用地。

11．公路養(yǎng)護

第三十五條 公路管理機構(gòu)應(yīng)當按照國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程對公路進行養(yǎng)護，保證公路經(jīng)常處于良好的技術(shù)狀態(tài)。

12．水土保持

第四十一條 公路用地范圍內(nèi)的山坡、荒地，由公路管理機構(gòu)負責水土保持。

13．公路綠化

第四十二條第一款 公路綠化工作，由公路管理機構(gòu)按照公路工程技術(shù)標準組織實施。

14．附屬設(shè)施

第五十二條 任何單位和個人不得損壞、擅自移動、涂改公路附屬設(shè)施。

前款公路附屬設(shè)施，是指為保護、養(yǎng)護公路和保障公路安全暢通所設(shè)置的公路防護、排水、養(yǎng)護、管理、服務(wù)、交通安全、渡運、監(jiān)控、通信、收費等設(shè)施、設(shè)備以及專用建筑物、構(gòu)筑物等。

15．收費公路

第五十八條第一款 國家允許依法設(shè)立收費公路，同時對收費公路的數(shù)量進行控制。

（二）《公路法》配套相關(guān)法規(guī)

《公路法》發(fā)布施行后，國務(wù)院及其交通運輸主管部門發(fā)布了與《公路法》配套的相關(guān)法規(guī)。如：《收費公路管理條例》（2004年實行）、《公路安全保護條例》（2011年實行）、《路政管理規(guī)定》（2016年修正）、《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》（2021年修正）、《農(nóng)村公路條例》（2025年實行）等。對收費公路、公路保護、路政管理和超限運輸管理等作了更為詳細和具體的規(guī)定。其中，《農(nóng)村公路條例》明確了農(nóng)村公路包括縣道、鄉(xiāng)道和村道；農(nóng)村公路是服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的公益性基礎(chǔ)設(shè)施。正式將村道列入公路行政等級的序列，也說明了農(nóng)村公路的基本屬性。

國家交通運輸主管部門結(jié)合新時期高質(zhì)量發(fā)展的總體目標，又適時下發(fā)了《公路工程竣（交）工驗收辦法》（2004年3月31日）、《公路建設(shè)監(jiān)督管理辦法》（2021年8月11日）、《公路建設(shè)監(jiān)督管理辦法》（2021年修訂）、《公路養(yǎng)護工程管理辦法》（2018年3月2日）等一批規(guī)范性文件。

以上法律法規(guī)和規(guī)范性文件的發(fā)布施行，為各級人民政府及其交通運輸主管部門、公路管理機構(gòu)和養(yǎng)管單位對公路開展建設(shè)、管理、養(yǎng)護、運營工作提供了基本法律依據(jù)保障

▲浙江上虞高速G15-22大橋。陳海明/攝

三、公路事業(yè)發(fā)展的新要求

隨著社會進步和公路事業(yè)的快速發(fā)展，人民群眾對公路的需求和使用要求也發(fā)生了從“走得了到“走得好，再到“走得安全、走得舒適的根本改變。

黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人十分關(guān)心公路事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，習近平總書記多次就公路工作尤其是農(nóng)村公路建設(shè)作出重要批示、指示，強調(diào)了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有很強的先導(dǎo)作用和重要性；特別是針對農(nóng)村公路，提出了進一步把農(nóng)村公路建好、管好、護好、運營好，即“四好農(nóng)村路”建設(shè)理念和總體要求，成為新時期我國公路工作的總方針。

在各級交通運輸主管部門、公路養(yǎng)護管理單位長期工作實踐和公路用戶不斷增長的新需求促進下，公路的管理理念得到了提升，其內(nèi)涵也不斷地豐富：

（一）“四好農(nóng)村路”建設(shè)要求的延伸

國家交通運輸主管部門認真貫徹落實“四好農(nóng)村路”的建設(shè)理念并推廣至整個公路行業(yè)，包括各行政等級和各技術(shù)等級的公路。逐步形成了“建設(shè)好是基礎(chǔ)、管理好是重點、養(yǎng)護好是關(guān)鍵、運營好是目的”的公路工作基本共識，并用“四好”的要求指導(dǎo)各項具體工作。

（二）公路服務(wù)理念的提升及實踐

交通運輸主管部門適時提出了“以人為本、以車為本”的公路服務(wù)理念，體現(xiàn)了社會和行業(yè)對公路交通的本質(zhì)認識的深化。各級養(yǎng)管單位在公路養(yǎng)護和管理工作中，提出了努力打造“暢、安、舒、美”公路交通環(huán)境的工作目標，并積極實踐，受到公路用戶的廣泛稱贊。

（三）對交安設(shè)施的新要求

各級政府和社會各界對公路交通安全的關(guān)注已達到前所未有的新高度，公路交通安全和交通管理設(shè)施（簡稱“交安設(shè)施）的設(shè)置要求和質(zhì)量標準顯著提高。交安設(shè)施主要指標志、標線、護欄和其他設(shè)施（視線誘導(dǎo)、輪廓標、道口標注、減速丘、隔離柵、防落網(wǎng)、防眩設(shè)施等），與交通安全息息相關(guān)，除要求同其他主體設(shè)施同步設(shè)計、同步施工、同步投入使用外，國家交通運輸主管部門還在全國范圍內(nèi)組織實施了“公路安全生命防護工程”和“公路安全設(shè)施精細化提升行動”，并將其納入專項養(yǎng)護工程的重要內(nèi)容。

（四）公路用戶的新需求

隨著信息化和人工智能技術(shù)的快速發(fā)展，公路用戶對公路服務(wù)水平和服務(wù)能力（通行服務(wù)、應(yīng)急響應(yīng)和信息服務(wù)能力）有了更新、更高的需求。

四、公路構(gòu)成的基本要素

綜上，關(guān)于“公路”的解釋和規(guī)定已不足以使人們尤其是公路管理者和從業(yè)者對“公路”及其內(nèi)涵有全面理解，也不能滿足當前及今后對公路工作的全面指導(dǎo)。

根據(jù)上述法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定和國家及行業(yè)標準對公路的解釋，以及交通運輸主管部門和人民群眾對公路管理和服務(wù)的新要求，梳理出公路構(gòu)成的基本要素。

（一）公路定位。由各級人民政府及其主管部門按法律授權(quán)規(guī)劃、批準修建且受國家保護。

這一定位體現(xiàn)了公路在交通基礎(chǔ)設(shè)施中的重要位置。

（二）主要功能。用于連接各城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村和工礦基地。

還包括港口、重要旅游點、工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品集散地等。

（三）主要服務(wù)對象。主要供汽車行駛。

以汽車為主要通行車輛，除高速公路外，同時也要兼顧行人、非機動車等其他交通方式需求。

（四）主體設(shè)施組成。由路線、路基、路面、橋梁（涵洞）、渡口、隧道、交安設(shè)施、綠化等組成。

較往常的表述，完善了公路主體設(shè)施組成的內(nèi)容，將路線、交安設(shè)施和綠化納入了主體設(shè)施組成部分。

路線——明確了一條（段）公路的起訖點和途經(jīng)主要控制點，反映了路線的平、縱、橫的幾何特性和在地理上的坐標位置。

交安設(shè)施——公路不可或缺的重要設(shè)施，將交安設(shè)施從附屬設(shè)施中剝離出來，列入公路主體設(shè)施的組成部分。

綠化——特指公路用地范圍內(nèi)的綠化、美化和水土保持工作，由公路管理機構(gòu)按照公路工程技術(shù)標準組織實施。另外，公路綠化還有視線誘導(dǎo)、調(diào)節(jié)路表溫度和路域空氣的凈化（削減汽車尾氣等污染程度）等功能，是公路的重要組成部分。

（五）附屬設(shè)施。配有必要的防護、排水、管理和公眾服務(wù)等附屬設(shè)施。

除必要的防護、排水設(shè)施外，將管理設(shè)施和公眾服務(wù)設(shè)施列為主要附屬設(shè)施。

（六）技術(shù)標準。符合規(guī)定的公路工程技術(shù)標準。

主要指以《公路工程技術(shù)標準》（JTG B01—2014）為龍頭標準的各項公路工程行業(yè)技術(shù)標準、規(guī)范和操作規(guī)程等。

（七）驗收認定。經(jīng)交通運輸主管部門驗收并認定為合格。

根據(jù)《公路法》和《公路工程竣（交）工驗收辦法》的相關(guān)規(guī)定，明確由交通運輸主管部門負責驗收認定。

（八）管養(yǎng)單位。由養(yǎng)管單位接收并維護管理。

落實國家交通運輸主管部門對各級公路“有路必管、有路必養(yǎng)”的要求。

（九）綜合服務(wù)。具有基本的通行服務(wù)、應(yīng)急服務(wù)和一定的信息服務(wù)功能。

通行、應(yīng)急和信息服務(wù)是公路用戶所需，考慮到信息服務(wù)需要一個逐步完善的過程，各等級公路的需求也不盡相同，提出了具有基本的通行、應(yīng)急和一定的信息服務(wù)功能的要求。

（十）公路屬性。是公共交通基礎(chǔ)設(shè)施。

公路的基本屬性是公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，強調(diào)的是公益性。對于一些經(jīng)營性收費公路，除通行車輛需交納通行費以外，亦應(yīng)更高水平地保持如路況質(zhì)量、通行、應(yīng)急和信息服務(wù)等公益性的屬性。

必須強調(diào)的是，以上十個要素必須同時具備，否則就不是真正現(xiàn)代和法律意義上的公路。

▲陜西省平利縣長安鎮(zhèn)洪福茶山公路。陳本利/攝

五、對“公路”的新解釋

通過以上對“公路”及其內(nèi)涵的分析，給出一個相對完整的新解釋：

公路是指由各級人民政府及其交通運輸主管部門按法律授權(quán)進行規(guī)劃、批準修建且受國家保護，用于連接各城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村和工礦基地，主要供汽車行駛，由路線、路基、路面、橋梁（涵洞）、渡口、隧道、交安設(shè)施、綠化等組成，配有必要的防護、排水、管理、公眾服務(wù)等附屬設(shè)施，達到規(guī)定的技術(shù)標準，經(jīng)交通運輸主管部門驗收并認定為合格，由養(yǎng)管單位接收實施維護管理，具有基本的通行、應(yīng)急和一定的信息服務(wù)功能的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施。

其中：專供汽車分方向、分車道行駛，全部控制出入的多車道公路，稱為高速公路。

這一關(guān)于“公路”的表述，明確了公路的總體定位和基本屬性，完善了公路主體設(shè)施的組成，從往常只是對公路物理狀態(tài)的描述提升為人、車、路之間可感知、可互動，可為公路用戶提供基本的通行、應(yīng)急和一定的信息服務(wù)功能的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，有助于公路管理及從業(yè)人員提升對“公路”及其內(nèi)涵的認知。

公路工程是一個系統(tǒng)工程，不同的行政和技術(shù)等級反映了該條（段）公路在整個公路網(wǎng)中的地位和作用。一條（段）公路一般不會獨立存在，要對外聯(lián)絡(luò)并與公路網(wǎng)連接，與空運、海運、鐵路運輸?shù)绕渌\輸方式對接；要處理好從建設(shè)、管理、養(yǎng)護到運營；從主體到附屬設(shè)施；從硬件到軟件；以及公路管理者和公路使用者之間的關(guān)系。

公路的硬件指物理性的各種主體和附屬設(shè)施及其完好狀態(tài)。軟件是指有完善法律法規(guī)和規(guī)章制度保障，有路基、路面、橋梁、隧道、交安設(shè)施等專項業(yè)務(wù)的管理系統(tǒng)，具有通行服務(wù)、應(yīng)急響應(yīng)及處置能力等技術(shù)支撐。

結(jié)語

以上對“公路”及其內(nèi)涵的認知只是個人一些不成熟的觀點和建議，僅供大家討論。當前，仍需執(zhí)行《公路法》和現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)及國家公路工程有關(guān)技術(shù)標準的規(guī)定。

公路管理和從業(yè)者可在實踐中以更高的要求不斷更新對“公路”及其內(nèi)涵的認知，目的是要不斷提高對公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護、運營等全流程的管理水平，并滿足公路用戶對出行綜合服務(wù)水平不斷增長的需求。

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責編：程子研

校對：苗挺節(jié)

審核：余大鵬

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